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Union européenne : entre turbulences et somnolence

Questions Internationales n°45, septembre-octobre 2010

lundi 30 janvier 2012

L’Union européenne se porte mal. Le constat n’est pas original, ni à vrai dire récent. La mesure et l’appréciation de cette donnée ne peuvent être purement conjoncturelles. Il convient d’abord de situer le malaise actuel dans une histoire plus longue de la construction européenne, ensuite d’en observer les principales manifestations récentes, enfin d’en analyser les possibles origines, pour conclure avec les conditions d’un rebond, souhaitable à défaut d’être certain.

I. Des vicissitudes récurrentes

Depuis près d’une décennie, l’Union européenne a été confrontée à nombre de vicissitudes. Elles ne sont certes pas sans précédents, et les crises sont souvent apparues comme un moyen, en toute hypothèse une occasion pour sortir des difficultés par le haut, au minimum par une relance du processus de construction européenne. On se souvient de l’échec du plan Fouchet sur la coopération politique au début des années soixante, de la crise de la « chaise vide » sous le général de Gaulle, des divergences liées à l’adhésion du Royaume-Uni, puis de l’« euroscepticisme », des impasses de la Communauté dans les conflits liés au démantèlement de l’ex-Yougoslavie …

Mais leur répondaient ou les compensaient par exemple le compromis de Luxembourg, la création du SME, l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct, le Marché unique, des élargissements consensuels, l’institution de l’Euro. La première de ces crises n’est-elle pas contemporaine de la naissance même du projet européen, avec le rejet par la France en 1954 du traité créant la Communauté européenne de défense dont elle était pourtant l’initiatrice ? Cet échec, qui n’a jamais pu être surmonté depuis lors en matière de défense européenne, n’a pas empêché la naissance, trois ans plus tard, de la communauté économique européenne, avec le traité de Rome.

La situation actuelle est-elle comparable ? N’est-elle qu’un moment dans un processus historique irrésistible, procédant par stop and go ? Il est permis de s’interroger à ce sujet, et l’on éprouve le sentiment d’une somnolence de l’UE face aux défis actuels, face aux turbulences qui l’assaillent. Rarement en effet tant de difficultés se sont présentées en même temps, de nature à semer le doute sur la pérennité de l’entreprise elle-même. Elles résultent d’une accumulation de problèmes dont la solution n’apparaît pas, ou n’est pas perçue comme suffisante ou satisfaisante. Certaines sont d’ordre interne à l’Union, d’autres extérieures – mais quelle que soit leur origine elle semble avoir le plus grand mal à les surmonter, voire à les aborder.

Les deux ne sont pas sans lien : la pression extérieure accroît les risques d’implosion intérieure. La distinction entre le dedans et le dehors de l’Union devient au demeurant moins claire. Les élargissements conduisent à une dilution de la cohérence communautaire. La mondialisation économique, débouchant sur la crise économique et financière que connaît l’Occident, révèle l’effondrement des barrières protectrices. Il en résulte la remise en cause d’un modèle européen qui constituait un exemple unique depuis des décennies de paix, de prospérité, de garantie des droits individuels et sociaux. Les manifestations de l’affaiblissement de la capacité d’initiative et de réaction de l’UE se sont multipliées ces dernières années, cependant que ses origines menacent en profondeur le projet européen lui-même.

II. Des turbulences aggravées

Une première turbulence marque l’année 2003, avec l’invasion de l’Iraq par la coalition entraînée par les Etats-Unis. Cette invasion juridiquement contestable et contestée divise profondément les membres. Elle permet aux dirigeants américains d’ironiser sur l’opposition entre la « vieille » - Allemagne, France - et la « nouvelle » Europe - Royaume-Uni, membres récemment admis -, elle témoigne d’une tension forte entre ceux pour qui l’alignement sur les Etats-Unis est un impératif catégorique et ceux qui entendent conserver liberté de jugement et de comportement, elle est le signe d’une divergence entre Européens aussi durable que profonde, elle réactive et élargit des clivages anciens, elle les modifie également puisque l’Allemagne se dissocie nettement des Etats-Unis à cette occasion.

La turbulence la plus importante de la décennie est cependant d’un autre ordre. Elle met en cause certains Etats fondateurs des Communautés, lorsque la France et les Pays-Bas rejettent par referendum, en 2005, le traité portant constitution de l’Europe. Ce coup d’arrêt est comparable à l’échec de la CED, il marque le blocage – peut-être structurel – qui semble interdire à l’Union la construction d’une entité politique. On fait souvent grief au peuple français de ce rejet. Il serait plus juste d’incriminer l’infatuation, la présomption et l’aveuglement des « Conventionnels » et de leurs chefs, qui ont trop caressé le rêve d’être Washington à Philadelphie, qui ont conçu et rédigé un texte profus, illisible et boursouflé, de surcroît plutôt vide au regard de sa prétention à mériter le nom de « Constitution ».

Si l’échec de ce malheureux traité n’a pas été le Waterloo de l’Europe, le traité de Lisbonne qui l’a remplacé n’en est certainement pas l’Austerlitz. La ligne modeste qu’il a choisie a permis son succès, mais il paraît loin d’avoir assuré la gouvernance d’une Union à 27, bientôt à 28, avant d’autres possibles élargissements. Elle évoque le Directoire, de triste mémoire, ses divisions, sa polysynodie, son impuissance, ses débordements par des forces extérieures. Elle rappelle également sa déconnection de l’opinion publique, son système oligarchique, la déconsidération des représentants, leurs ententes et mésententes obscures, le poids occulte des groupes de pression, l’essoufflement d’un projet révolutionnaire qui aboutit à son autodestruction. Il est vrai que dans ces institutions ne réside pas l’essentiel du pouvoir, et que la décision politique est ailleurs – on y reviendra.

Survient ensuite, à partir de 2008, la crise boursière, financière, économique, d’abord rampante puis violente. Elle est d’origine américaine mais elle frappe durement l’Europe. Elle met d’abord en péril des institutions privées, les banques, qui ont largement spéculé et engrangé des produits financiers « toxiques », utilisant – et dissipant - cyniquement l’argent des déposants au profit d’une petite troupe de dirigeants et de traders sans contrôle et sans limites. Les Etats membres concernés n’ont alors d’autre ressource que de financer massivement la recapitalisation des banques, ce qui accroît un endettement étatique déjà lourd. Le résultat est la perte de confiance dans la capacité de certains d’entre eux à rembourser leurs dettes publiques, et la Grèce est en première ligne.

C’est l’Euro qui se trouve ainsi attaqué, confronté à sa première grande crise, moins pas lui-même que par l’inégalité des endettements et des situations économiques de ses membres. La solidarité doit cette fois être le fait de l’Union, et surtout de l’Eurogroupe, mais dans l’improvisation et le mécontentement, et sans certitude d’avoir durablement surmonté l’épreuve. Le doute sur la durabilité de l’Euro s’installe, tant en Europe qu’à l’extérieur, et les spéculateurs restent à l’affût. Ce doute ne peut qu’être renforcé par le fait que c’est le FMI, institution extérieure à l’UE, et non la BCE, qui apparaît diriger la manœuvre pour rétablir le crédit des Etats membres menacés.

De façon plus générale, on doit constater que l’UE ne semble guère en mesure de peser sur les grandes négociations internationales. Le concours acrobatique de la présidence française à l’apaisement du conflit géorgien à l’été 2008 a été une exception. L’échec de la Conférence de Copenhague durant l’hiver 2009 souligne les limites de son influence universelle. Elle ne pèse guère dans les réunions du G 8 ou du G 20 face aux puissances émergentes, Chine, Brésil, Inde, et les Etats-Unis ne semblent plus lui manifester qu’un intérêt très limité. Cette indifférence américaine est particulièrement sensible dans ce qui reste le foyer le plus menaçant de tension internationale, le conflit israélo-palestinien. L’UE se tient pratiquement à l’écart des tentatives de règlement, alors qu’elle y a pourtant un intérêt direct et assure des financements importants. Inutile de mentionner l’Iraq et l’Afghanistan, dont les dossiers lui échappent totalement.

Dans ces diverses situations, les réponses de l’UE ne sont pas à la hauteur des défis, ni de ses capacités virtuelles. Face aux défis extérieurs, face aux difficultés intérieures, l’UE évoque parfois un boxeur sonné qui encaisse les coups et ne sait comment répondre, ni s’il faut répondre, ni s’il peut, ni s’il veut répondre. Chaque Etat membre tend à se replier sur ses intérêts propres et à ne plus guère se soucier des autres, sauf à en redouter de mauvaises nouvelles. Les institutions européennes semblent quant à elles dans une somnolence que la culture du consensus qui les domine ne suffit pas à expliquer, encore moins à justifier. C’est qu’en réalité l’origine en est plus diverse et plus profonde, comme si la fuite en avant qui a parfois caractérisé la construction européenne trouvait son moment de vérité, et si cette vérité était la convergence d’une série d’impasses.

III. Une somnolence inquiétante

La raison la plus visible – mais sans doute pas la plus profonde - en est d’ordre institutionnel. La nature même de l’Union n’est pas définie, et cet entre deux de la « communauté d’Etats » prônée par les juridictions allemandes, intermédiaire entre la confédération d’Etats et la fédération, baptise la difficulté sans la résoudre. La polysynodie de sa gouvernance ralentit et complique toute décision, tandis que l’éthique du consensus émousse leur pointe. Même si elle dispose de moyens de coercition virtuelle à l’encontre d’Etats membres récalcitrants, il lui est très difficile de les appliquer – que l’on songe au Pacte de stabilité par exemple. Quant au nouveau Service européen pour l’action extérieure, ses débuts ne convainquent guère. Au fond, l’Union semble faite pour le petit temps, pour une entreprise posée, méthodique, progressive dans un contexte pacifique. Elle est prise à contrepied par les poussées soudaines de violence guerrière qui caractérisent les relations internationales récentes, comme par les turbulences financières et économiques brutales qui les affectent.

Pour les opinions publiques, l’atmosphère tend parfois à devenir celle du Rivage des Syrtes, celle d’une décadence molle qui prélude à des catastrophes irrémédiables. L’une des conséquences les plus redoutables de la situation actuelle est le climat de méfiance qui semble resurgir entre les peuples européens, le retour d’un refoulé historique conflictuel qui ne demande qu’à être réactivé. Certaines formules dédaigneuses de la presse anglo-saxonne frôlent parfois le racisme. Sont redoutables la dénonciation des PIIGS (Portugal, Irlande, Italie, Grèce, Espagne) ou des HELL (Hongrie, Estonie, Lettonie, Lituanie) comme menaces pour l’Union, comme Etats financièrement semi défaillants. Ne le sont pas moins la référence allemande à l’Europe « Club Med », ou l’ironique suggestion de la vente de certaines îles grecques. Si l’on veut détruire l’acquis communautaire moral, celui du dépassement du passé et la réconciliation qui demeurent le socle de la construction européenne, continuons dans cette voie ! Il est vrai que certains nouveaux membres ont bien du mal à entrer dans une logique d’apaisement avec leurs voisins, qu’ils soient ou non membres de l’Union.

La question est dès lors celle de l’identité européenne et de la légitimité même de la construction européenne. Quelle est son affectio societatis, dès lors qu’elle ne concourt plus à une protection sociétale contre la pression de l’empire soviétique et que son développement déplaît plus qu’il ne plaît aux Etats-Unis ? Elle doit la trouver en elle-même, définir sa propre identité. Or elle se heurte à une double difficulté. D’une part les identités nationales restent fortes, et l’Union n’a pu leur fournir une identité de rechange. Elle court à l’inverse le risque de décomposer sans recomposer, d’affaiblir les identités nationales non à son profit, mais à celui de régionalismes à prétention ethnique que l’exemple de l’ex-Yougoslavie devrait pourtant inciter à la modération, tant il est vrai que le sort de la Yougoslavie offre un modèle inversé – et négatif – de la construction européenne. D’autre part une identité s’affirme toujours autour, et au service d’un intérêt commun. Quel est l’intérêt commun de l’Union européenne ? Les vues divergent profondément entre ses membres, et au syndrome belge s’ajoute ainsi le risque de babélisation de l’Union.

S’y ajoute que, en l’occurrence, l’Union ne fait pas la force, armée s’entend. Son modèle de puissance douce, d’influence diplomatique, économique et financière sans outil militaire est remis en cause par une mondialisation dans laquelle la puissance militaire est active, et surtout sa perception – car en réalité on la voit très peu efficace. Mais un monde bismarckien, ou schmittien, convient bien aux Etats-Unis et à la supériorité de leurs armes, là où l’Union se veut kantienne. Elle est tiraillée entre le souhait de certains de se borner à des actions militaires de faible envergure au service d’opérations de paix, d’autres de développer une véritable politique de défense et de sécurité avec les moyens correspondants, d’autres enfin de se ranger totalement sous la bannière de l’OTAN. Elle semble en ce domaine vouée à la paralysie, ou alors à des mesures modestes et parcellaires gardant ouvertes des options à long terme. En toute hypothèse, la situation économique de la plupart de ses membres conduit à un désarmement de fait de l’Europe.

OTAN : pour certains il est la solution, comme symbole et instrument d’une communauté transatlantique dont l’UE serait appelée à être un second pilier. S’il était prolongé par une zone de libre échange transatlantique, la conception anglaise de l’Europe triompherait, et les Etats-Unis avec elle. Sans perspective d’union politique, l’Europe étendrait son statut actuel de protectorat américain, et le projet britannique d’association européenne de libre échange reviendrait au premier plan de façon dialectique, après le détour communautaire. Déjà on n’imagine pas que l’Union puisse élaborer ses propres normes bancaires, comptables, financières en dehors des Etats-Unis, dépasser l’hégémonie du dollar, ce qui promet à l’Europe de futures crises. Le thème de l’Occident servirait de couverture idéologique à l’entreprise, permettant de définir une nouvelle solidarité en identifiant de nouveaux ennemis. C’est une culture de la soumission qui est ainsi proposée à l’Europe, et ses élites tendent déjà à l’adopter, en s’expatriant ou en s’en faisant sur place les parangons.

* * *

Faut-il supposer un dessein organisé dans cette dérive transatlantique de l’Union ? Cela supposerait de la part des Etats-Unis une vision du monde que l’on bien du mal à discerner dans la politique de leurs dirigeants. On y pressent davantage le souci de sauvegarder et de promouvoir à court terme leurs intérêts nationaux, en mettant à leur profit tous les éléments de leur puissance. On les voit davantage soucieux des problèmes et échéances internes que de l’organisation harmonieuse de la société internationale. Le fond de leur politique semble être une ruée vers l’or sous toutes ses formes et couleurs. La mondialisation a remplacé la Californie, portant comme elle un nouveau monde, ses réussites éclatantes, mais aussi ses illusions et désillusions. Dans ces conditions, intérêt américain et européen ne se confondent pas, ils peuvent converger mais s’opposent aussi sur de nombreux points.

S’agissant de l’Union, il convient de revenir aux données de base. Elles ont été et sont politiques, elles ont reposé et reposent sur l’entente franco-allemande, qui a toujours aggloméré les membres autour d’elle, dès lors qu’elle était porteuse de projets européens. Les Français ont parfois le sentiment, à tort ou à raison, que l’Allemagne tend désormais à se détourner de la construction européenne pour défendre ses intérêts particuliers, et qu’elle regarde seule vers le monde extérieur, Russie puis Chine étant des portes de sortie pour des ambitions purement nationales. S’il en était ainsi, ce serait la fin programmée de l’Union actuelle, dont le couple franco-allemand tient plus que jamais entre ses mains le destin - sa pérennité, son développement ou sa décomposition progressive.

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