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La résolution 1441 du Conseil de sécurité et l’affaire iraquienne :
Un destin manqué

« La résolution 1441 du Conseil de sécurité et l’affaire iraquienne : un destin manqué », Recueil Dalloz, 27 mars 2003, p. 835-837.

lundi 11 octobre 2010

Beaucoup a été écrit sur la dernière crise iraquienne sous l’angle des relations internationales. Ou bien l’on se situe d’un point de vue géopolitique, ou bien l’on apprécie l’évolution de la puissance américaine, ou bien encore on évalue la dangerosité de l’Iraq et la nocivité de son régime, la pertinences des politiques menées par les uns et des autres, l’on s’interroge enfin sur la profondeur et la durée des divisions qu’entraîne cette affaire pour les divers regroupements et institutions qu’elle met en cause – Nations Unies, Alliance Atlantique, Union européenne notamment.

On s’est plus rarement prononcé sur sa dimension juridique, spécialement à partir de l’analyse des résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, et tout particulièrement de la plus importante d’entre elles, la résolution 1441. En France notamment, où les médias ont abondamment informé et commenté, l’analyse juridique a été souvent ignorée ou négligée dans le débat public au profit d’une logique ami-ennemi, en dehors de considérations générales coutumières aux non juristes sur la loi internationale (il faut la respecter) et sur la flexibilité du droit international (on peut lui faire dire ce que l’on veut). Peut-être n’est-il pas trop tard pour y revenir, avant que cette résolution ne rejoigne dans la poussière des bibliothèques le vaste catalogue des actes manqués.

C’est qu’en effet, dans la pratique même et non dans les spéculations doctrinales, l’essentiel s’est joué autour d’une résolution du Conseil de sécurité, la résolution 1441 du 8 novembre 2002, longuement négociée et soigneusement rédigée. Sa mise en œuvre a au surplus durant plusieurs mois tenu la guerre en suspens et la communauté internationale en haleine. Elle a canalisé l’action du Conseil et de ses Etats membres, elle a polarisé les débats, attentes et controverses des principaux acteurs internationaux. Ceci d’autant plus qu’elle est née dans un climat d’unanimité retrouvée et que sa gestation paraissait réussie (I). Mais sa mise en œuvre est restée inaboutie, de sorte qu’elle semble comme un modèle réduit, ou un défilé en accéléré, de la puissance et de la faiblesse du Conseil de sécurité (II).

 I. - Une gestation réussie

Cette gestation a comporté trois étapes : l’accord de principe sur la nouvelle résolution, renouvelant et renforçant le régime d’inspections précédemment abandonné ; l’accord sur le contenu de ce mécanisme très intrusif ; le débat sur une seconde résolution ouvrant le droit d’employer la force armée contre l’Iraq.

(a) L’accord de principe sur une nouvelle résolution. Il faut se souvenir que, dans les mois qui ont suivi le 11 septembre, et dès le sort de l’Afghanistan des Talibans réglé, les Etats-Unis ont tourné leurs regards vers l’Iraq. Il leur était assez difficile d’établir un lien direct avec les attentats imputés à Al Qaida, et donc de fonder une action militaire sur la légitime défense reconnue par la résolution 1368 (2001) du Conseil de sécurité. Mais l’Iraq se signalait à leur attention par l’interruption en 1998 du processus d’inspections par l’UNSCOM, établi depuis 1991 sur la base de la résolution 687, en raison du retrait des inspecteurs qui ne s’estimaient plus en mesure d’accomplir leur travail. Le pays restait sous surveillance étroite, notamment satellitaire, et régulièrement bombardé par l’aviation américaine et britannique sur des bases juridiques douteuses.

L’occasion d’en finir plus radicalement avec le régime était alors donnée par les nouvelles circonstances. Les Etats-Unis, tout comme les Britanniques, considéraient qu’ils pouvaient se fonder sur la méconnaissance par l’Iraq des obligations posées dans la résolution 687, méconnaissance qui entraînait de jure une rupture du cessez-le-feu qui avait suivi la guerre du Golfe. Cette méconnaissance réouvrait automatiquement à leurs yeux le droit de recourir à la force précédemment donné par la résolution 678 (1990), qui avait servi de fondement à l’action armée de la coalition en 1991. La question se posait néanmoins d’un retour devant le Conseil de sécurité, car certains Etats dont la France soutenaient que ce recours à la force ne pouvait être automatique, et qu’il ne pouvait résulter que d’une constatation par le Conseil de la violation de la résolution 687, ce qu’il n’avait pas fait formellement jusqu’alors.

Après de multiples contacts et tergiversations durant l’été 2002, les Etats-Unis acceptaient en septembre, avec un discours du Président George W. Bush devant l’Assemblée générale, de revenir devant le Conseil de sécurité pour obtenir une nouvelle résolution. Ils s’engageaient donc dans la voie d’une action internationalement canalisée et légitimée. Dans la phase qui suivait, le rôle de la diplomatie française était actif et important. La France souhaitait obtenir un retour à un régime d’inspections renforcé qui pouvait, selon elle, aboutir au désarmement effectif requis de l’Iraq sans recourir à la force armée, tout en maintenant une pression militaire et diplomatique suffisante sur ce pays, et en conservant la possibilité d’utiliser la coercition militaire en dernier recours. Les Etats-Unis, qui ne croyaient manifestement pas à l’efficacité de ces inspections, étaient surtout attachés à ce que la résolution reconnaisse les violations antérieures de l’Iraq, exige une coopération totale de ce pays et formule une menace militaire aussi forte que possible. Parallèlement, ils amorçaient une montée en puissance militaire progressive mais considérable dans la région.

(b) Le renouvellement et le renforcement du processus d’inspections. La résolution 1441, fruit de longues négociations au sein du Conseil, était enfin votée à l’unanimité le 8 novembre 2002. Un nouvel organe subsidiaire du Conseil, la CCVINU, avec la coopération de l’AIEA, était chargé de mener à bien ces inspections sur place. Il était exigé de l’Iraq une coopération totale, et d’abord la fourniture intégrale des informations sur ses armements prohibés dans un délai d’un mois, puis l’accès à tous lieux à tous moments, ainsi que la possibilité d’entendre des experts iraquiens sans contrôle, voire hors du pays. L’Iraq acceptait en principe ces exigences, tout en affirmant ne plus posséder d’armes interdites et non sans finasser dans la mise en œuvre de sa coopération.

Dès le départ, une ambiguïté existait sur la nature même de la vérification ainsi entreprise. S’agissait-il, comme le soutenaient les Anglo-Américains, d’exiger de l’Iraq qu’il démontre l’absence d’armes prohibées, ou qu’il reconnaisse et détruise publiquement celles qu’il aurait possédées ? Ou plus traditionnellement, incombait-il aux inspecteurs de découvrir ces armes, sans entraves de la part de l’Iraq, sur la base de ses déclarations comme des enquêtes sur place, et de les détruire ou de les faire détruire ? En d’autres termes, à qui incombait la charge de la preuve, devait-on présumer l’Iraq coupable ou à l’inverse établir positivement les violations éventuelles ? Si l’on retenait la première hypothèse, il est clair que l’Iraq était coupable, forcément coupable, puisque la démonstration de l’absence absolue de ces armes est en réalité impossible à rapporter. Les inspections n’étaient alors qu’un prélude, qu’un préalable un peu formel au recours obligé à la force.

(c) Le débat sur une seconde résolution et la pression militaire anglo-américaine. Très rapidement, les Etats-Unis et le Royaume-Uni, mécontents de la déclaration initiale faite par l’Iraq, qu’ils jugeaient incomplète et mensongère, considéraient que la violation de la résolution 1441 était dès lors patente et que le recours à la force était inévitable. Les Etats-Unis estimaient que point n’était besoin d’une nouvelle résolution qui l’aurait autorisé expressément, puisque aux termes du § 13 de la résolution 1441, l’Iraq était averti des « graves conséquences » auxquelles l’exposerait toute nouvelle violation.

On retrouve néanmoins le même problème qu’avec la résolution 687, puisque le § 4 de la résolution dispose que les manquements devaient être rapportés au Conseil « aux fins de qualification », ce qui semble exclure toute appréciation unilatérale par un ou des membres du Conseil. C’est alors que le Royaume-Uni, à la fois sous la pression de l’opinion publique britannique et escomptant une entente au sein du Conseil, convainquait les Etats-Unis d’accepter le principe d’une seconde résolution. S’engageait sur cette base le processus qui allait conduire à la faillite de la méthode initiée par la résolution 1441, transformant en insolubles contradictions les ambiguïtés qu’elle comportait dès son berceau.

 II. - Une mise en œuvre inaboutie

Elle s’amorce par les incertitudes du processus d’inspections, se poursuit par l’impossibilité de parvenir au vote d’une seconde résolution et s’achève par la substitution d’une logique de guerre unilatérale à la logique diplomatique et institutionnelle que comportait la résolution 1441.

(a) Les incertitudes du processus d’inspections. Les responsables des missions, M. Blix pour la CCVINU, M. El Baradei pour l’AIEA, sont conduits à présenter régulièrement au Conseil des rapports sur l’avancement de leurs travaux. La responsabilité qui pèse sur eux est écrasante, puisqu’en fonction de leurs conclusions ils tiennent la clé de la guerre ou de la paix. Or ils ne sont pas en mesure, et sans doute ne souhaitent pas, présenter des conclusions tranchées. D’un côté ils soulignent l’absence de preuves de la détention par l’Iraq d’armes prohibées et notent les avancées de sa coopération, mais de l’autre ils ne peuvent assurer que ces armements n’existent pas et constatent les insuffisances de la coopération volontaire de l’Iraq. Certes, ils relèvent les avancées progressives de leur mission, sans pouvoir en fixer le terme exact ni les conditions d’achèvement. Cette incertitude exaspère les Anglo-Américains, décidés à passer rapidement au vote d’une seconde résolution qui lancerait un ultimatum à l’Iraq débouchant sur un recours très rapide à l’action armée.

(b) L’échec de la seconde résolution. Au cœur de cet échec, qui a ouvert l’action armée unilatérale, le veto français. Il mériterait à lui seul une étude particulière, qui excède ici notre propos. Il faut simplement souligner que l’échec de la résolution résulte à cet égard d’un malentendu. La France avait laissé entendre qu’elle n’accepterait pas un recours prématuré à la force, mais pour un ensemble de raisons Britanniques et Américains étaient convaincus que la France n’irait pas jusqu’au bout de cette logique et finirait par s’incliner. En d’autres termes, le veto dissuasif, qui aurait obligé à un compromis, n’a pas fonctionné, faute de crédibilité initiale de la France. Erreur d’appréciation lourde de conséquences, car c’était oublier que la France était dès le départ soutenue par l’Allemagne, membre non permanent du Conseil, appuyée par de nombreuses opinions publiques, et que la Russie, autre membre permanent, n’avait aucune raison de donner satisfaction aux Etats-Unis.

Ces derniers ont cependant tenté de passer en force, en déposant un projet de résolution-ultimatum avec le Royaume-Uni et l’Espagne, et en tentant de rallier à leur cause les non permanents qui demeuraient équivoques, espérant isoler la France qui n’aurait pas osé formuler un veto solitaire. C’est pourtant ce qui s’est produit solennellement, par la voix du Président de la République, appuyé par l’opinion publique française et bénéficiant d’une large sympathie internationale. Au passage, la France a ainsi sauvé plus que menacé son droit de veto, car un résultat secondaire de sa soumission aurait été l’abandon de fait du veto, les Etats-Unis restant en fait les seuls à pouvoir l’exercer, ce qui était peut-être un bénéfice latéral recherché par les Etats-Unis.

(c) L’ultimatum unilatéral et le recours à la force armée sans autorisation du Conseil de sécurité. Le Sommet des Açores tenu le 16 mars entre les trois parrains du projet de résolution, Espagne, Etats-Unis, Royaume-Uni, soulignait autant leur isolement que leur détermination. Il débouchait sur le retrait du projet, le veto français retrouvant, mais trop tard, sa vertu dissuasive. La France était désignée et vilipendée comme bouc émissaire et menacée de rétorsions aussi terribles que vagues et, il faut le dire, vaines. Dans la foulée, le Président Bush lançait un ultimatum de 48 h à l’Iraq, enjoignant à Saddam Hussein et à ses fils de déguerpir sous peine d’action militaire immédiate contre l’Iraq.

Cet ultimatum comporte un double enseignement, l’un de droit, l’autre de fait. En droit, il rompt évidemment tout lien de l’action militaire avec les résolutions du Conseil de sécurité, qu’il s’agisse de la résolution 1441, 687 ou de toute autre, puisque aucune ne se donnait comme objet ou objectif le changement de régime en Iraq. C’est donc de façon purement unilatérale et arbitraire que les responsables de la guerre entreprise contre l’Iraq lancent leur attaque, mettant indiscutablement en cause la légalité internationale de leur action. En fait, ils démontrent que la logique qui les inspire, qui est clairement impliquée par le timing de l’action, est purement militaire et guerrière. Tout se passe comme si la guerre était imposée, non par des manquements établis aux résolutions du Conseil de sécurité, mais par la nécessité de déclencher la guerre avant le printemps et ses difficultés climatiques locales, comme si le military buildup impressionnant conduit durant les mois précédents imposait sa propre logique.

Il s’agit clairement de la substitution d’une politique de force armée, et de force unilatérale, à la diplomatie multilatérale et institutionnelle qui pouvait atteindre pacifiquement le but officiellement recherché, le désarmement de l’Iraq. Américains et Britanniques ont détruit de leurs propres mains une résolution qu’ils avaient votée. Quoiqu’on en pense, cette politique ne peut en aucun cas se fonder sur le droit international, qu’elle ignore presque de façon provocante. Et l’on connaît l’adage des juristes : Ex injuria jus non oritur.

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