L’affaire du Kosovo et le droit international
points et contrepoints

« L’affaire du Kosovo et le droit international : points et contrepoints », A.F.D.I. 1999, p. 280 – 291.

lundi 11 octobre 2010

L’affaire du Kosovo, dont il n’est pas nécessaire de rappeler ici les données essentielles, a été préférentiellement analysée sous l’angle de ce que la doctrine américaine des relations internationales dénomme le crisis management, expression traduite en français de manière approximative par « la gestion des crises » [1] . Ce type d’analyse est dominé par un souci opérationnel : a t-on bien fait ce qu’on devait faire ? A t-on bien employé les moyens disponibles en fonction du but recherché ? Si non, en quoi et pourquoi ? Quelles leçons en tirer pour conceptualiser la formule si elle a été efficace, remédier à ses défauts, la corriger si elle a été défectueuse ? Mais si l’on se place sur le terrain juridique, le terme n’est sans doute pas approprié. Ne le sont pas davantage les formules usuelles dans la pratique des Nations Unies, opérations de maintien de la paix, de rétablissement de la paix, voire d’imposition de la paix .. Peut-être pourrait t-on parler, dans une première approche, d’intervention coercitive dans une situation conflictuelle, suivie d’une entreprise internationale de reconstruction de la paix. Ces formules rendent mieux compte des caractères successifs, en partie inédits, composites et complexes de l’entreprise.

On peut toutefois retenir une approche opérationnelle sur le terrain de l’analyse juridique. Elle consiste d’abord à s’interroger sur la manière dont le droit international a été utilisé en la circonstance . Il est clair que les règles juridiques ne sont pas des tentes dressées pour le sommeil ou pour la contemplation sereine des juristes ; elles sont plutôt considérées par leurs destinataires comme des instruments qui leur offrent, suivant les stades, des justifications, des moyens d’action, des canaux et des procédures. En l’occurrence, le droit a été utilisé sur des registres divers, et il convient de les identifier et de les démêler (I). Mais on peut ensuite en quelque sorte retourner cette approche opérationnelle, en se demandant si les pratiques suivies dans l’affaire du Kosovo ont éclairé le droit positif ou en quoi elles sont susceptibles de conduire à son développement. A première vue, elles mènent plutôt à la déconstruction de données qui paraissaient bien établies. Mais le droit international, surtout en ces domaines, se nourrit des pratiques qualifiées et reconnues, de sorte que la déconstruction peut annoncer la reconstruction (II).

 I.- LES REGISTRES DIVERS DE L’UTILISATION DU DROIT

Le droit a été dans cette affaire très largement invoqué, surtout au départ de l’intervention militaire. Il a ensuite été mentionné de façon à la fois plus démultipliée et plus discrète. C’est qu’il a été utilisé sur plusieurs registres, à des fins diverses et à l’intention de destinataires variés. Tenter le recensement de ces registres et de leurs destinataires est déjà une gageure, car une question en dissimule ou en annonce plusieurs autres, et l’on pourrait les décomposer à l’infini, en même temps que la pratique peut à tout moment en faire surgir d’inédits. Il convient donc de rendre à chacun ce qui lui revient – suum cuique tribuere. Il est d’abord deux registres dans lesquels un juriste a du mal à reconnaître les normes auxquelles il est accoutumé, et dans lesquels les conduites suivies le laissent perplexe voire dubitatif : le registre médiatique et le registre politique. Pour les suivants, le registre institutionnel et les registres techniques, il lui sont plus familiers mais ils le confrontent en l’occurrence à des situations particulièrement complexes.

1. Le registre médiatique a été largement utilisé et exploité par les gouvernements intéressés pour faire accepter aux opinions publiques concernées l’engagement militaire et le recours à la force armée dans ce qui pouvait être a priori perçu ou bien comme une affaire intérieure de la République Yougoslave, ou bien comme une question relevant des Nations Unies et des mécanismes appropriés dont la mise en œuvre relève de la responsabilité du Conseil de sécurité. Sur ce plan médiatique, l’opération est plutôt un succès [2] et représente la réussite d’un nouvel avatar de la guerre juste. Moralistes, philosophes se sont mobilisés, parfois même pour regretter que l’action militaire n’ait pas été plus précoce ou plus vigoureuse. On peut alors rapprocher cette utilisation du droit international d’autres exemples qui vont dans le même sens voire relèvent du même ordre, tels que la mobilisation des ONG pour les causes humanitaires ou en faveur du droit international pénal, avec la création de juridictions pénales internationales. Simplement, ce sont cette fois des Etats qui ont pris à leur compte cette mobilisation, voire l’ont provoquée à leurs fins, prenant peut être au demeurant les ONG de vitesse.

En contrepoint toutefois, les doutes émis par certains sous l’angle de l’analyse juridique. Ils portaient d’abord sur la rhétorique officielle, fondée sur la légitimité plus que sur la légalité : or, les juristes le savent bien, la légitimité est un terme qui évoque la légalité tout en la révoquant. Il se situaient ensuite tant sur le plan du jus ad bellum que sur celui du jus in bello : sur le principe même de l’opération qui aurait pu être lancée prématurément, sans qu’aient été au préalable épuisées toutes les chances d’obtenir un règlement pacifique [3] – et une lecture peut être à peine forcée des Ordonnances de la CIJ dans cette affaire pourrait conforter ce point de vue [4] ; doutes également sur la doctrine du missile humanitaire, qui détruit le bourreau en épargnant la victime, regrets sur un usage de la force sans discrimination et sans égard aux pertes civiles (composantes des « dégâts collatéraux »), dans la logique du pompier qui cause plus destructions que l’incendie qu’il combat, et qu’en la circonstance il a peut être même contribué à allumer. Mais Alain l’avait écrit dès 1921 : « .. Aucune guerre n’est juste et généreuse si ce n’est par des motifs abstraits ; à l’intérieur d’elle-même, si l’on peut dire, une guerre n’est jamais ni juste ni généreuse  » [5]. Il convient toutefois de constater que ces interrogations n’ont guère impressionné au-delà de quelques milieux spécialisés.

2. Le registre politique d’un autre côté, lorsqu’il s’est agi de former une coalition de pays intervenant sous une direction américaine mais avec une couverture multilatérale fournie par l’OTAN : le regroupement organisé autour de cette organisation politico-militaire a permis de reléguer au second plan les nuances voire les divergences plus profondes entre les participants sur les fondements et les objectifs de l’action. Les membres de l’OTAN qui ont participé directement ou moins directement à l’opération ont mis l’Alliance en avant et se sont très largement abrités derrière elle, comme pour y trouver un surcroît de légitimité. Là encore, l’excellence des motifs et des finalités alléguées a recouvert les doutes et les interrogations que l’analyse juridique ne manque pas de susciter.

Il est vrai que le contrepoint en la matière n’est pas seulement d’ordre juridique : sur ce terrain, on soulignera que la Charte des Nations Unies, à laquelle se réfère le Pacte Atlantique, n’autorise nullement une action militaire de l’OTAN en dehors de la légitime défense justifiée par une agression armée contre l’un de ses membres ; que les raisons pour lesquelles une autorisation prélable du Conseil de sécurité, dont la nécessité paraissait impliquée par les résolutions précédentes sur le Kosovo, n’a pas été recherchée ne sont juridiquement guère convaincantes. Mais les doutes existent également à cet égard sur le terrain politico-militaire, et les questions se pressent alors à l’esprit : l’intervention n’a t-elle pas plutôt affaibli que renforcé l’OTAN ? N’a t-elle pas souligné son inadaptation a des actions de cette nature, si différentes des hypothèses en fonction desquelles elle avait été organisée ? La prépondérance américaine, si manifeste, ne souligne t-elle pas l’inexistence politique et militaire d’une Union européenne qui cherche précisément a exister sur ce double terrain ? Les Etats-Unis au surplus n’utilisent pas l’OTAN comme bon leur semble, toujours prêts à agir parallèllement et individuellement sans même en informer leurs partenaires alors qu’il sont en principe engagés dans une action collective dont ils ont la direction militaire ? Ce qui s’est passé par la suite en Tchétchénie ne démontre t-il pas que l’on est en réalité en présence d’une politique inavouée (ou avouée seulement à demi mot) des zones d’influence, qui pourrait rappeler la fameuse doctrine Brejnev justifiant l’intervention des forces du Pacte de Varsovie en Tchécoslovaquie en 1968 ?

Hormis pour cette dernière interrogation, on pourrait estimer que le débat sur ces thèmes est aujourd’hui dépassé. Il ne serait plus intéressant de se demander si l’intervention militaire au Kosovo a affaibli ou renforcé le droit international – affaibli parce que les prétendues règles universelles paraissent plus que jamais tributaires d’une utilisation et d’une déformation circonstancielles en fonction de la puissance qui s’avance sous le masque de la vertu (Quid des Kurdes ? Quid en Afrique de la région des grands lacs et de la République du Congo, entre autres ?) ; renforcé parce qu’il est démontré qu’un Etat ne saurait s’abriter derrière le vain alibi de sa souveraineté pour s’exonérer des obligations fondamentales que lui impose le droit humanitaire international à l’égard de sa propre population, et que l’opinion publique internationale peut se mobiliser pour la défense de ce droit. Le débat serait dépassé parce qu’au fond on est revenu après la fin de l’action militaire proprement dite à une situation plus classique, mieux cernée par des pratiques juridiques éprouvées : la Résolution 1244 du Conseil de sécurité [6] aurait résorbé l’anomalie d’une intervention entreprise sans son autorisation. Elle a permis de mettre sur pied, ou au minimum a justifié une opération internationale de reconstruction de la paix et de transition vers une solution définitive du problème du Kosovo, dans des conditions qui n’excluent pas le recours à la coercition militaire, mais s’inscrivent dans un contexte fondamentalement pacifique. Elle a au surplus replacé l’utilisation du droit international sur un registre institutionnel, ajoutant cette nouvelle dimension aux précédentes plus que les faisant disparaître.

3. Sur ce registre institutionnel , le Conseil de sécurité a monté une sorte de meccano juridique et instrumental, qui comporte trois éléments : l’ONU lui-même, qui assume en quelque sorte la responsabilité du territoire du Kosovo, ne laissant subsister qu’une souveraineté résiduelle de la République Yougoslave en exerçant par l’entremise d’un Représentant spécial du Secrétaire général l’essentiel des prérogatives civiles d’un Etat ; l’OTAN, qui est en charge de la sécurité et assure une présence militaire en théorie indéfinie sur le territoire ; d’autres institutions internationales sont également concernées, notamment l’OSCE et l’Union européenne, sur les terrains politiques. Si l’on voulait caricaturer la formule, on pourrait dire qu’il s’agit d’une fusée à trois étages : le premier est celui des Nations Unies, instance de légitimation, en quelque sorte autorité spirituelle ; le second est celui de l’OTAN, instrument de sécurité, et en fait également de police, autorité militaire ; le troisième, moins explicite, serait plutôt celui de l’Union européenne, indirectement en charge de la gestion civile comme de l’avenir politique et du développement économique du territoire [7] ; ce dernier étage, qui commande l’avenir, est cependant le plus flottant car il semble que les Etats-Unis ne sont pas sans visées sur ce terrain, et il est clair que les membres de l’Union ne sont pas nécessairement d’accord entre eux. On peut cependant avoir le sentiment que l’on est désormais sur un registre juridiquement plus solide, mieux éprouvé, normalement pacifique, pour lequel le droit international classique, confronté à des situations moins dramatiques, est mieux outillé.

Là encore cependant, le contrepoint se dessine : on n’insistera pas ici sur le fait que le retour au Conseil de sécurité laisse entièrement pendantes les questions précédentes ; il les met entre parenthèses plus qu’il ne les résout, et la Résolution 1244 par exemple ne concerne pas l’action militaire des Etats membres de l’OTAN ; elle en tire les conséquences sans l’approuver ni la désapprouver [8] . Au-delà, les modalités d’exercice des missions qu’elle consacre restent incomplètement organisées – ainsi pour la coexistence des communautés sur le territoire, sur la réalité du désarmement de l’UCK, sur le droit applicable, sur la reconstruction d’une administration publique, sur la justice, bref sur l’ensemble du statut provisoire applicable au Kosovo. C’est un processus existentiel qui doit être mis en œuvre à partir d’une technique du pointillé, dont la charge est largement laissée aux autorités internationales sur place. Quant à l’avenir, le destin futur du Kosovo, la nature de ses liens avec la République Yougoslave, les modalités d’une indépendance éventuelle, les institutions publiques à organiser, tout reste ouvert [9]. C’est dire que le conflit n’est pas réglé, et que les formules de la Résolution 1244 constituent une nouvelle étape de son développement beaucoup plus qu’une solution définitive.

4. Cette étape est caractérisée par plusieurs traits : le retrait de la République Yougoslave du Kosovo, de ses forces armées et paramilitaires mais aussi de ses fonctionnaires ; le retour des réfugiés de la communauté albanaise au Kosovo et la cessation des exactions organisées contre ses membres, mais aussi l’exode de la plupart des Serbes et les pressions, menaces voire attaques qui s’exercent sur ceux qui restent : on a rapidement mesuré qu’une minorité opprimée pouvait se muer en majorité oppressive dès que sa situation se retournait ; l’installation sur place d’autorités internationales qui agissent sous le couvert des Nations Unies. Elle ne débouche pas sur des perspectives claires d’avenir pour le territoire ou ses habitants, sans même parler de la région dans son ensemble. Elle se situe encore sur d’autres registres , beaucoup moins spectaculaires et donc médiatiques, également moins politiques mais plus techniques ou instrumentaux . Ces registres comportent deux aspects bien différents, qui reproduisent en quelque sorte la dichotomie opérée par la Résolution 1244 entre des aspects militaires et des aspects civils. D’un côté, avec la KFOR, il s’agit d’articuler entre eux divers contingents militaires, nationaux ou intégrés avec l’Eurocorps, relevant de l’OTAN ou non avec le contingent russe, dont la présence a été imposée plus que consentie. De l’autre, avec le Représentant spécial [10], largement choisi intuitu personae et symbole d’une certaine officialisation nationale et internationale des ONG, il s’agit de remettre en état, voire de créer des institutions civiles assurant une vie sociale régulière et paisible, constituant la base d’une administration autonome voire l’embryon d’un futur Etat.

Le contrepoint en la matière est encore largement virtuel, puisque l’on ne saurait dire si les formules mises en œuvre déboucheront ou non sur un succès. On peut simplement indiquer quels seraient les critères de ce succès, et donc les composantes de l’enjeu : que le retour à la paix civile soit assuré au Kosovo ; que la coexistence entre les communautés soit garantie ; qu’un fonctionnement régulier d’une société civile, sur le plan juridique et institutionnel, soit établi ou rétabli ; que la libre expression de la population puisse décider du sort final du territoire et du choix de ses pouvoirs publics ; que ceux-ci reposent sur des principes démocratiques et respectent les libertés publiques ; que les rapports avec la République Yougoslave soient régularisés, comme avec les autres pays voisins, par exemple avec un Pacte de stabilité pour l’Europe du sud-est [11], et ceci dans des conditions pacifiques ; que l’opération de construction ou de reconstruction en cours soit conduite dans des délais raisonnables, qui permettent d’envisger le retrait de ces prothèses étatiques que constituent la KFOR et l’administration internationale du territoire.

Il est en contrepartie plusieurs formes d’échec. La plus bénigne serait celle de la prolongation indéfinie des mécanismes transitoires actuels [12], avec des poussées de fièvre récurrentes et l’installation en sous-main d’un système mafieux qui exploiterait territoire et population à l’abri d’un régime international de façade, transposant la dérive qui affecte déjà certains Etats ; la plus grave la reprise du conflit mobile qui a frappé l’ex-Yougoslavie depuis près de dix ans, impliquant conjointement ou successivement la Macédoine, le Montenegro, la Bosnie, l’Albanie et suscitant des interventions extérieures guère mieux conçues que les précédentes. Entre les deux, les variantes sont multiples et imprévisibles. On peut simplement en conclure provisoirement que la société internationale dans ses diverses instances, interétatiques ou institutionnelles, universelles ou régionales, n’a pas été en mesure jusqu’à maintenant de penser ni de définir une stratégie du retour à la paix, pas davantage qu’ en d’autres temps une stratégie du développement. Les techniques utilisées relèvent d’une sorte de bricolage, de sorte que l’étonnant n’est pas tant qu’elles ne fonctionnent pas, mais bien plutôt qu’elles parviennent à des succès relatifs.

 II – PRATIQUES SANS DOCTRINE : DECONSTRUCTION OU RECONSTRUCTION JURIDIQUES

Avec l’affaire du Kosovo, on paraît avoir tout autant, et même davantage, assisté à la déconstruction de doctrines établies ou de croyances anciennes relatives à l’état du droit positif qu’à la formation d’un nouveau corpus normatif et pratique dans l’ordre du droit de la sécurité et du maintien de la paix. L’empirisme et l’utilitarisme sont certes de mise en semblables circonstances. Mais ce que l’on pensait acquis et confirmé, parfois depuis la Charte, a été remis en cause sans être remplacé par une nouvelle interprétation cohérente du droit ou par une doctrine qui gouvernerait son application : on peut le mesurer à partir de quelques exemples : à propos des conditions du recours à la force ainsi que de son usage ; à propos des relations entre les Etats membres et l’OTAN ; à propos de l’entreprise internationale visant à assurer le retour à la paix au Kosovo.

1. La question des conditions du recours à la force en droit international demeure posée, et l’affaire du Kosovo l’a davantage obscurcie que clarifiée. On peut ici en rappeler plusieurs aspects.

- D’abord, un recours à la force, même au nom du droit international et dans un contexte apparemment institutionnel, celui de l’OTAN, sans autorisation préalable du Conseil de sécurité et en dehors de la légitime défense, ne peut qu’inquiéter. Inquiétante également est l’absence de justification convaincante donnée par les intervenants, qui se sont situés sur plusieurs terrains, c’est à dire sur aucun, laissant la question ouverte. On aurait pu saisir cette occasion d’affirmer et de développer la doctrine de l’intervention d’humanité, dont on peut soutenir, avec de bons arguments à notre sens, qu’elle n’est contraire ni à la Charte des Nations Unies ni au droit international . Sa reconnaissance ne suppose pas une modification du droit existant, et pas davantage la consécration d’une coutume nouvelle. Elle peut se dégager en creux de la lecture de la Charte, qui n’interdit pas de façon complète le recours à la force par les Etats, mais suivant ses propres termes, « ..soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies » - au nombre desquels on ne saurait ranger la volonté de faire cesser les atteintes concertées et massives au droit humanitaire.

Le résultat de ce qui apparaît comme une carence comporte plusieurs aspects négatifs. D’un côté, cette carence souligne le caractère exceptionnel de l’intervention, de sorte que le bénéfice moral qui pouvait résulter d’un engagement désintéressé au service de la protection de valeurs essentielles est largement annulé ; d’un autre côté, elle donne à penser à certains Etats que les pays occidentaux, et au premier chef les Etats Unis n’hésiteront pas à employer la force contre des Etats souverains pour des raisons indéterminées, y compris à propos de questions d’ordre interne, sans se soucier du Conseil de sécurité [13] ; la dimension préventive que comporte en matière de sécurité la réglementation restrictive du droit de recourir à la force en est nécessairement affectée ; enfin, s’il est une doctrine qui surgit en contrepoint, c’est précisément celle d’un droit unilatéral de recourir à la force en fonction de critères définis par les Etats intéressés : aux Etats Unis en particulier, certains affirment qu’un pays démocratique ne saurait subordonner sa liberté d’action aux décisions d’une organisation qui comprend nombre de pays qui ne sont pas démocratiques [14].

- L’affirmation de la doctrine de l’intervention d’humanité aurait également le mérite complémentaire de conduire à s’interroger sur les moyens militaires adaptés à ce type d’intervention, et en particulier sur le point de savoir si des bombardements à haute altitude ou sur des objectifs dont le caractère militaire peut être sujet à caution est une méthode adéquate : l’intervention d’humanité, si l’on en accepte le principe, ne constitue pas seulement une hypothèse supplémentaire de recours à la force licite, mais sa mise en œuvre emporte aussi des contraintes particulières dans l’utilisation de la violence, qui devrait être particulièrement attentive à la protection des civils comme des installations nécessaires à leur existence [15]. Réflexion juridique et réflexion stratégique devraient ici être associées.

- Enfin, l’extension prétendue au profit de l’OTAN d’un droit de recours à la force en dehors des stipulations de l’article 5 du Pacte Atlantique [16], sans parler de sa subordination formelle à la Charte, remet en cause l’interprétation classique du Pacte. Tout se passe comme si, en dehors d’une modification formelle, on considérait l’OTAN comme un simple outil politico-militaire, cadre de décision collégiale sur le plan politique et instrument d’intervention militaire, disposant d’une logistique appropriée et d’un commandement multinational préconstitué.

Le résultat est alors une incertitude générale sur les conditions de mise en œuvre, à la fois juridiques et matérielles, du Pacte Atlantique. Juridiques puisque l’on ne saurait plus limiter l’Alliance à la légitime défense collective de ses membres dans un cadre géographique déterminé. On pourrait interpréter cette extension de deux façons différentes. Si d’un côté l’on cherche à tout prix un rattachement à la Charte, on soutiendra que l’on est en présence d’une variante de la Résolution Acheson au profit – ou à la charge - de l’Alliance : c’est l’incapacité supposée ou démontrée du Conseil de sécurité à décider l’emploi de la force armée qui justifierait l’action en quelque sorte substitutive de l’Alliance, au profit ou à la charge non d’un autre organe de l’organisation, mais d’une instance extérieure qui reste toutefois subordonnée à ses buts et principes [17]. On pourrait d’un autre côté tenter de soustraire l’Alliance et ses mécanismes à la Charte, en lui conférant un droit d’action autonome, en lui permettant de faire ce que ses Etats membres individuellement ne pourraient entreprendre, ce qui conduirait plus directement à déconstruire la Charte. Le nouveau concept de sécurité adopté par l’Alliance pourrait être interprété en ce sens, en tout cas par certains membres de l’Alliance [18] (réf. Il se réfère à la Charte).

L’incertitude est également matérielle : la force militaire de l’Alliance paraissait reposer sur son intégration, et sur l’unité du commandement dans la conduite des opérations guerrières. Or il est clair que dans l’affaire du Kosovo les décisions militaires, et en particulier le choix des cibles, ont été subordonnés à des consultations ponctuelles des diverses autorités politiques nationales, au grand dam de certains officiers généraux [19]. On pourrait y voir le souci de définir une stratégie qui tienne compte de la nature humanitaire de l’intervention, conforme au vœu précédemment mentionné d’adapter les moyens aux buts d’une intervention d’humanité. Mais on peut aussi estimer que cette confusion entre le politique et le militaire affaiblit durablement l’Alliance. On retrouverait, quoique de façon inversée, les démons qui ont caractérisé la FORPRONU : on se défaussait alors des problèmes politiques sur les militaires [20] ; dans l’affaire du Kosovo, ce sont les politiques qui auraient interféré avec des problèmes spécifiquement militaires.

2. Les rapports entre l’OTAN et ses Etats membres méritent également une attention particulière. L’Alliance a servi de cadre de justification, de décision et d’action pour l’intervention militaire. Nombre de participants ont tendu à en faire l’action propre d’une organisation internationale, qui transcenderait et transfigurerait celle des Etats membres. Cette transmutation de l’action d’une coalition militaire interétatique en opération conduite par une institution internationale se déploie sur un triple plan : d’abord sur celui des rapports entre les membres eux-mêmes, qui se trouvent organisés dans des instances et suivant des procédures préconstituées ; ensuite dans les relations entre chaque gouvernement des Etats participants et son opinion publique, puisque cette participation relève d’une entreprise collective, en apparence fondée sur un traité international qui peut dispenser de s’interroger trop avant sur les conditions requises par le droit interne pour employer la force armée [21] ; enfin dans les relations avec la République Yougoslave, qui doit renoncer à l’espoir de disloquer une simple coalition d’occasion mais se trouve confrontée, au mois en apparence à la puissance formidable et soudée d’un organisation militaire intégrée. L’étendard commun de l’Alliance a ainsi tendu à recouvrir les pavillons nationaux des différents forces armées engagées.

Il ne s’agit toutefois que d’une apparence. La réalité juridique paraît bien être qu’une telle action, qui ne relève pas juridiquement du Pacte Atlantique, a été entreprise par des Etats agissant individuellement pour leur compte. Au surplus, on sait que le Pacte ne prévoit nulle solidarité automatique, et que la décision de recourir à la force, même sur la base de ses stipulations, repose sur une option que chaque Etats membre est libre de prendre ou non. On sait également que les forces engagées ont combatu sous leur propre pavillon, et que chacune d’elles doit assumer les conséquences et la responsabilité internationale éventuelle de ses actes. Le voile ou la couverture juridique de l’Alliance se déchirent alors. Cela est si vrai que lorsque la République Yougoslave décide de saisir la Cour internationale de Justice au sujet de l’intervention, ce sont les Etats intervenants qu’elle met en cause, individuellement et séparément, et c’est bien individuellement et séparément qu’ils entreprennent de se défendre. Certes, la Cour n’a pas compétence pour connaître de différends avec une organisation internationale, et surtout par voie contentieuse, et il est logique que la République Yougoslave ne veuille connaître que les Etats, sans reconnaître à l’Alliance un quelconque droit d’intervention propre. Mais l’on ne sache pas que les pays défendeurs aient fait valoir que la Cour devait écarter sa compétence pour le motif qu’ils n’étaient pas responsables d’une action entreprise pour le compte ou au nom d’une organisation internationale.

On notera toutefois la différence de perceptions juridiques quant à l’état du droit que traduit cette intervention entre les pays membres de l’OTAN et la République Yougoslave. Tout se passe comme si les adversaires se situaient à des périodes distinctes du droit international : la République Yougoslave réagit suivant des bases classiques, celles de la souveraineté de l’Etat et de la non ingérence dans les affaires intérieures, celle des mécanismes classiques de règlement judiciaire des différends entre Etats avec la saisine de la CIJ, bien ou mal fondée. Son comportement évoque une logique de coexistence pacifique entre Etats à systèmes politiques, économiques et sociaux opposés – la logique de la Résolution 2625 (XXV) [22] pour simplifier. Les pays membres de l’OTAN se situent dans une morale internationale post Est-Ouest, fondée sur le primat des droits de l’homme et du droit humanitaire ; elle minimise la souveraineté de l’Etat et marginalise la notion d’affaires relevant de la compétence nationale exclusive, et lorsque ces pays pensent aux juridictions internationales, c’est avant tout aux Tribunaux pénaux internationaux récemment institués pour réprimer des crimes individuels. Ce ne sont pas ainsi seulement deux conceptions, mais deux âges du droit international qui s’affrontent. Ce sont peut être également deux dimensions, puisque la première conception reste celle de nombreux Etats, et pas seulement de la Russie ou de la Chine, et la seconde est à dominante occidentale [23]. L’action du TPIY, dès avant même le retour au Conseil de sécurité, contribue cependant à rétablir le lien entre universalisme et régionalisme, puisque ce Tribunal agit au nom des Nations Unies.

3. Avec le retour au Conseil de sécurité et la Résolution 1244, on passe en quelque sorte du diable aux détails. Il s’agit de mettre juridiquement sur pied une opération sans précédent par son ampleur, puisqu’elle suppose la gestion complète d’un territoire désorganisé, la recherche de sa reconstruction et la transition vers un statut définitif dont on ne sait s’il pourra s’inscrire dans le cadre prévu par la Résolution, celle du respect de l’intégrité territoriale de la République Yougoslave. Il s’agit de réglementer les conditions de fonctionnement tant de la KFOR que de la MINUK, et de coordonner leurs activités [24]. Pour la KFOR en particulier, il faut articuler les relations entre les différents contingents nationaux, spécialement avec le contingent russe, comme de définir les conditions d’emploi de la force dans le cadre de sa mission de sécurité. On ne reviendra pas sur ce qui a été précédemment évoqué, ni n’anticipera sur ce qui sera traité dans des contributions ultérieures [25]. On relèvera simplement quelques points sur lesquels elle se sépare radicalement des opérations antérieures de l’ONU, même en tenant compte des élargissements et des durcissements qu’elles avaient connus au cours des années précédentes, et notamment de.l’adoption de la Résolution dans le cadre du Chapitre VII, pratique devenue usuelle en la matière.

Il convient d’abord de souligner le rôle du G 8 dans la définition des principes politiques qui sont retenus par la Résolution 1244, principes qui sont rappelés par la Résolution et même annexés à son texte, comme si le Conseil en était la chambre d’enregistrement [26]. Formule qui souligne le retard pris dans l’adaptation de la composition du Conseil, puisque l’intérêt du G 8 est d’ajouter l’Allemagne et le Japon aux cinq membres permanents, tout en en retranchant la Chine. Ensuite, une caractéristique de l’opération est de séparer nettement l’aspect militaire ou de sécurité confié à la KFOR, c’est à dire à l’OTAN, et l’aspect civil confié à la MINUK. Cette dualité institutionnelle contraste avec les formules classiques, où l’on insistait plutôt sur la nécessité d’une unité de direction et sur la solidarité des aspects civils et militaires [27]. S’agissant de l’OTAN, on notera que la consécration de son rôle dans la KFOR constitue une mise en œuvre assez rare du Chapitre VIII de la Charte, ainsi que sa reconnaissance comme organisation régionale, qualification qui a été longtemps discutée. On doit enfin remarquer que l’on est loin des principes de neutralité et d’impartialité qui marquaient les opérations onusiennes classiques face à des conflits internationaux ou civils [28] : la reconstruction d’une organisation administrative et judiciaire du territoire entreprise par la MINUK élimine de façon probablement définitive les institutions et le droit antérieurs. Il n’est au surplus pas douteux que le contrôle de la population et du territoire par l’UCK au détriment de toute autre force politique est toléré voire accepté [29]. Dans ces conditions, on peut se demander si les Nations Unies ont repris la maîtrise de l’opération ou si le Conseil de sécurité n’a pas plutôt enregistré voire organisé sa propre défausse. Au delà d’une légitimation internationale de principe, le lien le plus fort que conserve l’ONU avec l’opération réside essentiellement dans la demande adressée à tous les intéressés, y compris la KFOR, de coopérer avec le TPIY, et donc de participer activement à l’arrestation des personnes poursuivies [30].


Les observations qui précèdent comportent une tonalité critique : pas de justification juridique convaincante d’une intervention de l’OTAN en tant qu’organisation internationale ; apport manqué en ce qui concerne la doctrine de l’intervention d’humanité ; sentiment que les parties l’emportent sur le tout dans la construction complexe de la Résolution 1244. Il faut toutefois nuancer voire corriger ces impressions négatives. Il est en effet remarquable que l’on ait pu réaliser si efficacement et si rapidement une si forte mobilisation contre des atteintes graves au droit humanitaire, puis assurer dans l’ensemble rapidement le retour d’un si grand nombre de réfugiés ; il est également remarquable que les Etats intéressés aient ensuite su s’investir de façon désintéressée dans une difficile opération de retour à la paix. Sur un plan plus proprement juridique, les techniques du droit international ont été plus efficaces pour organiser la coopération entre Etats intervenants que pour justifier l’opération ; elles servent ensuite de base à l’entière réorganisation d’un ordre juridique interne à partir d’une seule Résolution du Conseil. On pourrait en conclure que ces techniques sont de bons instruments pour une activité opérationnelle, et moins efficaces dans l’ordre du droit déclaratoire, ce qui renverserait l’image classique du droit international. On peut également en conclure qu’il est difficile d’organiser de semblables opérations en dehors du cadre des Nations Unies, et que le recours au Conseil de sécurité reste en définitive indispensable. De la déconstruction peuvent ainsi surgir des créations nouvelles, mais les pratiques cherchent encore leurs doctrines.

Notes

[1Voir notamment une série d’articles dans Défense Nationale, 1999, n° 12, « Les premières leçons de la guerre du Kosovo », p. 18-62, ainsi que dans l’Annuaire Français de Relations Internationales (ci-après AFRI), 2000, « Aspects de l’intervention au Kosovo », p. 163-226.

[2Nicolas Pélissier : « L’information en guerre : les médias français et le conflit du Kosovo », AFRI 2000, p. 206-226.

[3Gilles Andréani : « Force et diplomatie à propos de la guerre du Kosovo », ibid., p. 163-178.

[4Voir les Ordonnances en demande en indication de mesures conservatoires dans les affaires relatives à la Licéité de l’emploi de la force, CIJ, 2 juin 1999. Dans l’ordonnance qui concerne la Yougoslavie et les Etats-Unis par exemple, la Cour relève notamment que « .. La Cour est particulièrement préoccupée par l’emploi de la force en Yougoslavie .. dans les circonstances actuelles, cet emploi soulève des problèmes très graves de droit international  » ( § 16) ; et que « .. tout différend relatif à la licéité de tels actes ( qui seraient contraires au droit international, y compris au droit humanitaire) doit être réglé par des moyens pacifiques dont le choix est laissé aux parties conformément à l’article 33 de la Charte » ( § 31). Il faut en rapprocher le § 33, dans lequel la Cour rappelle que « .. lorsqu’un tel différend suscite une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression, le conseil de sécurité est investi de responsabilités spéciales en vertu du Chapitre VII de la Charte ».

[5Propos, 13 août 1921 ; Gallimard, Pléiade, t. II, p. 409.

[6Résolution du 10 juin 1999. Le texte ainsi que d’autres documents pertinents sont reproduits dans La Lettre du CERDI, « Conflits au Kosovo – Les textes applicables », juin 1999 (spéc. p. 56-59).

[7Le § 17 de la Résolution 1244 « se félicite du travail que l’Union européenne et les autres organisations internationales accomplissent en vue de mettre au point une approche globale du développement économique et de la stabilisation de la région touchée par la crise du Kosovo ..  ».

[8Le Préambule de la Résolution 1244 comporte les formules suivantes « Accueillant avec satisfaction les principes généraux concernant la solution politique de la crise du Kosovo adoptés le 6 mai 1999 .. et se félicitant de l’adhésion de la République fédérale de Yougoslavie aux principes énoncés aux points 1 à 9 du document présenté à Belgrade le 2 juin 1999.. ». Le terme de « crise » est relativement neutre, il n’évoque pas l’emploi de la force armée contre la Yougoslavie et ne saurait donc comporter de jugement à son sujet. On sait toutefois qu’un projet de résolution antérieur qui condamnait l’intervention a été rejeté à une très forte majorité, mais il est difficile de tirer une conclusion juridique d’une non résolution.

[9La Résolution 1244 évoque l’ « autonomie substantielle et (..) une véritable auto-administration au Kosovo  » et réaffirme «  l’attachement de tous les Etats membres à la souveraineté et à l’intégrité territoriale de la République fédérale de Yougoslavie » (Préambule), mais il est difficile d’y voir le dernier mot en la matière. Certains ont parlé d’une « souveraineté résiduelle » de la Yougoslavie sur le Kosovo.

[10M. Bernard Kouchner, assisté d’un adjoint américain.

[11Le futur Pacte de stabilité est mentionné au § 17 précité de la Résolution 1244, et les objectifs suivants lui sont assignés : « .. favoriser la démocratie, la prospérité économique, la stabilité et la coopération régionale  ». Sur ce pacte, voir AFRI 2000, « Trois points de vue sur le Pacte de stabilité », p. 227-269, et spécialement Victor-Yves Ghebali, « Le lancement du Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-est », p. 227-242.

[12La Résolution 1244 prévoit dans son § 19 que l’opération est établie pour une période initiale de 12 mois, mais ajoute qu’elle se poursuivra tant que le Conseil n’en a pas décidé autrement, ce qui revient à lui conférer une durée indéfinie, et à subordonner sa conclusion à l’accord de tous les membres permanents du Conseil de sécurité, dont les trois membres occidentaux présents sur le terrain.

[13C’est ainsi que les Etats-Unis procèdent régulièrement à des bombardements de l’Iraq pour non respect de la Résolution 687 et de résolutions postérieures sur une base juridique très discutable ; c’est ainsi que les bombardements américains de l’Afghanistan et du Soudan en 1998 après des attentats commis contre des ambassades américaine en Afrique, s’ils n’ont guère suscité de réactions internationales, sont également d’une légalité douteuse. Un souci des Etats-Unis semble bien de s’affranchir en principe de la nécessité d’une autorisation préalable du Conseil de sécurité et d’établir une pratique à cet égard.

[14Propos souvent tenu au Sénat des Etats-Unis, en particulier par le Sénateur Jesse Helms.

[15La Cour internationale de Justice, dans les ordonnances précitées, rappelle que « .. toutes les parties qui se présentent devant elles doivent agir conformément à leurs obligations en vertu de la Charte des Nations Unies et des autres règles du droit international, y compris du droit humanitaire  ».

[16Texte in Cahiers du CERDI, juin 1999, préc. note 6.

[17On sait que l’article 5 al. 2 prévoit en particulier que les mesures, y compris celles comportant l’emploi de la force armée, seront portées à la connaissance du Conseil de sécurité et « prendront fin quand le Conseil de sécurité aura pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité internationales », ce qui fait écho à l’article 51 de la Charte.

[18Le concept stratégique de l’Alliance, adopté à l’occasion du cinquantenaire de l’Alliance atlantique, les 23 et 24 avril 1999. On sait qu’une divergence d’interprétation continue à opposer notamment la France et les Etats-Unis, la France affirmant la nécessité d’une autorisation préalable du Conseil de sécurité pour toute action armée en dehors de la légitime défense.

[19Alexandra Novosseloff : « L’organisation politico-militaire de l’OTAN à l’épreuve de la crise du Kosovo », AFRI 2000, p. 179-196.

[20Voir notamment Opérations des Nations Unies – Leçons de terrain, Fondation pour les Etudes de Défense, 1995.

[21On sait que, à la différence de ce qui s’était produit avant la guerre du Golfe, le Parlement français n’a pas été appelé à sa prononcer préalablement à l’emploi de la force armée par un débat et par un vote. Voir Hélène Tourard : « La France dans la crise du Kosovo : cohabitation et processus décisionnel », AFRI 2000, p. 197-205.

[22Résolution de l’Assemblée générale de l’ONU du 24 octobre 1970, portant Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre Etats conformément à la Charte des Nations Unies (Texte in Pierre Dupuy, Grands textes de droit international public, Dalloz, 1996, p. 76-85). Voir notamment le Principe relatif au devoir de ne pas intervenir dans les affaires relevant de la compétence nationale d’un Etat, conformément à la Charte.

[23Une certaine ambiguïté existe ainsi dans les justifications avancées de l’intervention, dans la mesure où elles se sont parfois référées à des valeurs propres au continent européen.

[24Les § 9 et 11 de la Résolution 1244 y sont plus spécialement consacrés.

[25Voir cet Annuaire, infra, les deux articles d’Evelyne Lagrange, et de Marc Guillaume, Gilles Marhic et Guillaume Etienne.

[26La « Déclaration de Petersberg », émanant de la réunion des ministres des affaires étrangères du G 8 tenue le 6 mai 1999, est reprise dans l’Annexe I de la Résolution 1244, et, conformément aux règles d’interprétation des instruments internationaux, doit être considérée comme partie intégrante de son texte.

[27Voir Opérations des Nations Unies - Leçons de terrain, précité note 21.

[28Ibidem.

[29Allant au-delà de la Résolution 1244, qui prévoyait le retour au Kosovo « .. d’un nombre convenu de militaires et de fonctionnaires de police yougoslaves et serbes pour s’acquitter des fonctions prévues à l’Annexe 2 ». L’annexe 2 traite des présences internationales civiles et de sécurité et prévoit que les forces yougoslaves pourront notamment maintenir une présence aux principaux postes frontières.

[30Le § 14 de la Résolution 1244 « Exige que tous les intéressés, y compris la présence internationale de sécurité, apportent leur entière coopération au Tribunal international pour l’ex-Yougoslavie ».

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