Intervention militaire et droit d’ingérence en question

« Intervention militaire et droit d’ingérence en question », in Paul Quilès et Alexandra Novosseloff, Face aux désordres du monde, Campoamor, 2005, p. 225-250 ; également publié dans la revue polonaise Stosunki Miedzynarodowe – International Relations, n° 1-2, 2006, p. 69-80.

lundi 11 octobre 2010

Les débats autour d’un « droit d’ingérence » ont animé les dernières décennies du précédent siècle. On peut brièvement rappeler le destin de cette revendication sur trois registres différents : triomphe médiatique, autour de l’action spectaculaire des ONG et de leurs porte paroles. Insuccès juridique, puisqu’en définitive aucun texte particulier, aucun engagement obligatoire ne l’a consacré en lui-même, du fait de la suspicion dont il était l’objet de la part de nombre de petits Etats, qui s’en percevaient comme les cibles plutôt que comme les bénéficiaires. Dissociation pratique et pragmatique entre deux modalités : une « ingérence humanitaire, civile, pacifique, conduite avec l’accord des Etats concernés et limitée au secours des populations affectées par des conflits ou par des catastrophes ; l’ « intervention d’humanité », conduite au besoin par la force armée pour mettre fin à des atteintes massives au droit humanitaire, à l’encontre d’un Etat qui, soit en est auteur ou complice, soit est incapable de les maîtriser. C’est en définitive autour de cette « intervention d’humanité » que les interrogations peuvent aujourd’hui être polarisées. Le débat tourne donc bien davantage autour de la légitimité et des modalités du recours à la force armée qu’autour de l’ingérence proprement dite.

La notion d’ingérence, au sens où des Etats ou des institutions internationales prétendent se mêler des affaires intérieures de certains Etats, a en effet beaucoup perdu de sa portée. Elle suppose en effet que l’on puisse isoler et protéger un concept d’ « affaires internes, ou intérieures ». Or ce concept a volé en éclats en même temps que le mur de Berlin. Le développement du droit international et des pratiques diplomatiques conduit désormais à mettre en cause, au-delà même du respect des droits de l’homme par les gouvernements, l’organisation interne des Etats, leurs régimes politiques – et par exemple à gourmander une Russie trop peu démocratique ou à militer pour la « démocratisation » de l’ensemble d’une région, comme avec le Greater Middle East. L’Union européenne n’est guère en reste, notamment à l’égard de l’Afrique, même si ses méthodes sont différentes de celles des Etats-Unis. Elle applique davantage la conditionnalité des avantages – adhésion à l’UE, concours financiers – que la pression politico-militaire.

Dans une certaine mesure cette évolution correspond à une forme d’internationalisation des sociétés internes, à l’amenuisement sinon à la disparition de l’opposition entre le dedans et le dehors, entre l’interne et l’international. Cette distinction était l’une des clefs de la stabilité des rapports internationaux durant la période de la coexistence Est-Ouest et Nord-Sud, puisque la différence des systèmes politiques, économiques et sociaux était précisément garantie et protégée par le respect du principe de non ingérence ou non intervention dans les affaires intérieures des autres : ainsi pouvait-on s’accorder, entre régimes aux principes internes opposés, sur des règles internationales communes. Le tableau est aujourd’hui différent. A l’idéologie de la coexistence pacifique entre systèmes opposés tend à se substituer l’idéologie de la paix démocratique. Elle repose sur l’idée que les pays démocratiques ne se font pas la guerre d’un côté, et que, de l’autre, des régimes pluralistes, où les droits de l’homme sont respectés et où la dévolution du pouvoir repose sur des élections libres sont à l’abri des violences civiles et des rebellions intérieures. Il reste néanmoins vrai que, sur ce dernier point, le terrorisme constitue toujours un défi redoutable pour la paix civile et pour la pax democratica.

Cependant, l’internationalisation des sociétés internes n’appelle-t-elle pas, en contrepartie, une certaine « internalisation » de la société internationale ? L’internationalisation suppose en effet une cohésion plus forte des différentes sociétés, une homogénéité de leurs principes, l’acceptation d’une plus forte densité de règles communes. Elle entraîne la recherche d’instances de régulation plus intrusives et plus efficaces que les procédés diplomatiques traditionnels, ce que traduit le thème de la Gouvernance globale, qui est appel à une plus forte cohérence normative. Elle doit aussi déboucher sur un renforcement des moyens tendant à faire appliquer et à faire respecter les règles communes. Dans l’état actuel du droit international, ces moyens dépendent de chaque Etat pour son compte, c’est-à-dire qu’il n’appartient qu’à lui de respecter et de faire respecter les règles internationales auxquelles il a consenti. La coercition ne joue qu’un rôle exceptionnel et limité – et surtout la coercition militaire, qui devrait demeurer l’apanage du Conseil de sécurité. Mais une solidarité plus forte ne peut se maintenir qu’au moyen d’une coercition plus forte. L’Etat ne peut maintenir la paix publique et la sûreté privée sur son sol que dans la mesure où il dispose du monopole de la contrainte légitime. Si l’on veut accroître la cohésion de la société internationale, il faut corrélativement renforcer les moyens de coercition, notamment militaires, à son service.

Pour concourir au but recherché, c’est-à-dire la pacification d’une société internationale plus homogène et solidaire, il convient que ces moyens soient réglés, c’est-à-dire qu’ils s’éloignent de l’anarchie et de l’aléa des guerres interétatiques traditionnelles, comme du chaos provoqué par la décomposition des Etats défaillants. Il n’est pas surprenant, dans ces conditions, que le rapprochement des sociétés s’accompagnent d’un retour, voire parfois d’un appel, à la coercition armée internationale, même s’il s’agit d’un profond retournement idéologique par rapport à la période précédente (I). Mais si l’on veut que cette coercition soit réglée, et que, conformément au Préambule de la Charte des Nations Unies, « .. il ne sera pas fait usage de l’usage de la force des armes, sauf dans l’intérêt commun  », si l’on veut, en d’autres termes, donner un contenu positif à la notion de « guerre juste » qui reste le fondement informulé du jus ad bellum, il faut identifier, et percevoir de façon consensuelle, à la fois les motifs légitimes (II), et les instances légitimes (III) des interventions armées.

 I. – Le retour de la coercition armée

Pendant des décennies, l’effort normatif du droit international a consisté à étendre l’interdiction du recours à la force armée dans les relations internationales. L’art 2 § 4 de la Charte des Nations Unies en demeure l’instrument et le symbole. Il dispose que les Etats « ... s’abstiennent, dans les relations internationales, de recourir à la menace ou à l’usage de la force armée, soit contre l’intégrité territoriale ou contre l’indépendance de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unis  ». Bien sûr, une telle norme n’est pas à elle seule suffisante pour prévenir ou éradiquer la violence internationale. On peut estimer que la dissuasion nucléaire a été un outil plus efficace qu’une norme juridique. Au surplus, guerres de libération, conflits interétatiques infra-nucléaires n’ont pas manqué depuis lors. Au moins l’interdiction du recours à la force était-elle rappelée comme une valeur en soi, que des manquements regrettables n’empêchaient pas de révérer, et à laquelle le vice ne manquait pas de rendre l’hommage que l’on doit à la vertu. Les conflits mêmes mettaient en lumière l’avantage des solutions politiques, et les mérites du retour à la paix. Le climat a profondément changé depuis quelques années, et le 11 Septembre n’a fait qu’accélérer une évolution – ou une involution – antérieurement amorcée. Cette involution a plusieurs origines, qui tiennent pour une part aux données nouvelles de l’insécurité internationale, et pour une autre part aux réactions qu’elles ont suscité, de la part des Etats-Unis pour l’essentiel.

Après la fin de la confrontation Est-Ouest, on a pu penser, et de bons esprits l’ont cru, que le monde allait entrer dans une longue période de paix. Les questions économiques, la coopération et les échanges culturels prenaient le pas sur la logique militaire, à l’ombre des promesses d’un développement technologique indéfini. Le progrès pouvait redevenir l’idéal et le moteur des sociétés. Cette illusion généreuse a été rapidement dissipée et la stratégie a repris le dessus sur l’harmonie, la méfiance sur la confiance. A cela une triple origine : l’existence d’Etats qui se situaient en dehors des normes communes, qualifiés par les Etats-Unis de Rogue States, recherchant et favorisant la prolifération des ADM ; la défaillance de divers Etats faibles, dont les convulsions ou l’effondrement provoquaient des atteintes massives aux principes les plus élémentaires du droit humanitaire ; le terrorisme international, bien antérieur au 11 Septembre, mais qui cristallisé plus qu’il n’a fondé un nouveau cours des relations internationales. Ces trois phénomènes ne sont au demeurant pas sans liens, puisque les Rogue States peuvent favoriser le terrorisme, tout comme les Etats défaillants peuvent l’abriter, cependant que la prolifération des ADM rend la menace terroriste plus redoutable encore.

Face à ce qui pouvait apparaître comme un dysfonctionnement de l’ordre interétatique classique, les dispositifs institutionnels ont singulièrement manqué de vigueur et d’efficacité. Le Conseil de sécurité, responsable principal du maintien de la paix et de la sécurité internationale, n’était certes plus paralysé comme à l’époque de la confrontation entre les Etats-Unis et l’URSS. Il s’est efforcé à plusieurs reprises d’agir. Mais trop peu, trop tard, et de façon inadaptée. Sa simple existence, l’appareil politique et juridique impressionnants qu’il représente sur le papier sont précisément demeurés trop souvent de papier. Il n’a pu exercer ni la fonction de dissuasion, ni la fonction de prévention qui sont comme les premières digues contre la violence internationale. Il n’a pu non plus exercer la fonction correctrice, voire simplement réductrice de la violence qui, dans l’esprit des auteurs de la Charte, devait constituer le rempart ultime de la sécurité internationale organisée. Un système de sécurité organisé – en l’occurrence la sécurité collective – doit en effet d’abord remplir une fonction préventive, sa seule existence devant rendre les atteintes à la paix improductives. Si, pour une raison ou une autre, cette prévention échoue, il doit alors remplir une fonction correctrice, qui lui permet de rétablir la paix et la sécurité, au besoin par la coercition, y compris la coercition armée contre délinquants ou récalcitrants.

Existe-t-il une alternative à ce type de coercition, qui permette le maintien ou le retour de la paix, sans utiliser la force des armes ? Certains l’ont pensé, en favorisant le développement de juridictions pénales internationales, ayant vocation à châtier les auteurs de crimes de guerre ou contre l’humanité, et du même coup à intimider les fauteurs de troubles. Cette tentative, largement d’origine européenne, s’inscrit dans une tendance plus large à la judiciarisation des rapports sociaux, au culte du droit garanti par des juges. L’ex-Yougoslavie, le Rwanda, ont servi de banc d’essai avec des tribunaux internationaux spéciaux crées par le Conseil de sécurité. La création de la Cour pénale internationale devait parachever et pérenniser l’entreprise. Mais il a fallu assez vite déchanter. Là encore, il est clair que ces juridictions ne remplissent guère de fonction préventive ou dissuasive. Quant à la fonction répressive, elle apparaît bien aléatoire et restreinte, surtout face aux moyens considérables que mobilisent ces juridictions. Au surplus, comment pourraient-elles fonctionner si elles ne pouvaient permettre de mettre en œuvre une coercition armée, ne serait-ce que pour se saisir des coupables ? On mesure que vouloir greffer une institution de type étatique, qui suppose le fondement et l’appui d’une autorité publique capable de recourir à la force publique, sur une société internationale qui en est dépourvue, ne peut aboutir qu’à des fictions et n’est que l’alibi de l’inaction pratique.

L’exemple du Darfour paraît tristement significatif à cet égard. Une Commission internationale d’enquête sur les massacres survenus dans ce pays a conclu qu’il convenait que le Conseil de sécurité procède à la saisine de la Cour pénale internationale afin de juger les coupables, et qu’un fonds de compensation pour les victimes soit créé. Le Conseil s’est ensuite trouvé confronté à l’opposition entre ceux de ses membres qui souhaitaient donner suite à ces conclusions et les Etats-Unis, dont on connaît l’opposition à la CPI. Ils ont suggéré la constitution d’un tribunal pénal spécial, modèle ex-Yougoslavie. Quelle que soit la solution retenue, on reste rêveur devant une telle défausse judiciaire : pendant que les experts expertisent et que les diplomates négocient, les massacres continuent. On demande le châtiment des coupables au nom du droit humanitaire, certains cabinets d’avocats – parfois les mêmes – sont prêts à les défendre au nom des droits de l’homme : tout fait droit – mais tout fait surtout apparence, notoriété, spectacle. Dans le même temps, étrangères à leur propre médiatisation, les victimes au Darfour demeurent anonymes, ignorées et sans importance. Les atermoiements des uns rejoignent les illusions des autres, tant il est vrai que cyniques et idéalistes ont en commun la passion de l’échec.

Le réalisme, qu’il ne fait certes pas confondre avec le cynisme, enseigne à l’inverse que, si l’on veut arrêter les massacres et plus généralement protéger efficacement le droit humanitaire, il faut agir à temps, et non pas seulement nettoyer le sang sur les murs, puis macérer dans la repentance et le devoir de mémoire. Agir à temps, cela veut dire intervenir sur le terrain, éventuellement de manière coercitive, éventuellement contre la volonté d’un gouvernement local. Cela veut dire qu’il faut pouvoir mettre au point et conduire des interventions armées sur le territoire d’autres Etats. Comment peut-on l’envisager si le recours à la force entre Etats est totalement prohibé par le droit international ? C’est glisser vers la double question des motifs d’une intervention armée légitime, et des instances qui peuvent constater et fonder cette légitimité.

 II. - La recherche de motifs légitimes

Motifs légitimes, c’est-à-dire nécessité de justifier de façon positive des actions militaires. Tant sur le plan de la légalité que sur celui de la légitimité, le recours à la force armée est perçu comme devant conserver un caractère exceptionnel. De la légalité, en fonction des dispositions pertinentes de la Charte des Nations Unies. De la légitimité, qui est la perception morale du juste droit de chacun, et qui fait de la paix une valeur dominante, quoique non exclusive. C’est ainsi que la prétention des Etats-Unis, qui souhaiteraient, dans une approche régressive des relations internationales, retrouver un droit discrétionnaire de recours à la force armée en fonction de leur intérêt national, est largement perçue comme illégitime, au-delà même de son manque évident de bases juridiques. Au fond, leur conception ne serait pas trop caricaturée si on la résumait à la proposition suivante : on frappe d’abord, on discute ensuite. Formulation triviale d’une doctrine de la « guerre préventive », que personne à vrai dire ne soutient sur le plan international – même si la pratique n’en est ni absolument inconnue ni toujours condamnée.

Une telle doctrine est en effet non seulement contraire à la Charte, mais en plus au Pacte Briand-Kellogg, d’inspiration américaine, et qui prohibe depuis 1928 le recours à la guerre comme moyen de politique nationale. Il semble donc clair que l’usage de la violence armée par un Etat, sans être totalement écarté, doit être justifié, et justifié par des motifs fondés sur des règles internationales, que les autres Etats sont toujours libres d’apprécier, d’approuver comme de contester. Deux de ces motifs sont particulièrement intéressants ici : la légitime défense d’un côté, l’intervention d’humanité de l’autre. La première est explicitement prévue par la Charte, donc indiscutablement légale, et constitue l’une des justifications les plus utilisées du recours à la force armée dans la pratique internationale. La seconde n’est mentionnée dans aucun instrument international de portée universelle, ni pour la condamner ni pour l’accepter. S’il est difficile de contester sa légitimité, il faut rechercher sa légalité éventuelle dans les creux ou dans les déliés du droit international.

- La pratique internationale a consacré un étirement de la légitime défense , telle qu’elle est consacrée par l’article 51 de la Charte des Nations Unies. La légitime défense est un peu devenue la bonne à tout faire de la violence étatique dans les rapports internationaux, et l’on s’y est référé de façon intensive. En théorie, elle ne peut s’exercer que contre une agression armée, et n’est légale qu’à condition de rester proportionnée à l’agression subie. Elle est donc doublement réglementée, quant au recours à la force (jus ad bellum) et quant aux modalités de son utilisation (jus in bello). En revanche, elle n’est pas subordonnée à l’autorisation préalable d’un organe international quelconque, et l’Etat agressé agit sur la base de sa propre qualification. Elle peut en outre être individuelle ou collective, ce qui légitime l’existence d’alliances militaires défensives, dont l’OTAN.

Rien n’interdit même qu’elle soit préventive, dans la mesure où l’usage en premier de la violence armée apparaît comme le seul moyen de faire face à une menace imminente et certaine d’agression. On peut à cet égard s’interroger sur la légalité de frappes préventives contre les installations d’un Etat proliférant, au nom d’une menace structurelle, et en dehors d’une menace précise. En revanche, la légitime défense préventive est en pratique élargie, dans la mesure où elle a fondé des actions qui apparaissaient comme des représailles plus ou moins symboliques, de l’ordre de l’avertissement ou du châtiment plus que de la défense – ainsi des frappes américaines après un projet d’attentat au Koweit contre l’ancien Président Bush, ou après des attentats terroristes contre des ambassades américaines en Afrique.

Le droit d’ingérence dans les affaires intérieures n’est cependant pas ici en question, puisqu’il s’agit de comportements internationaux. En revanche, avec la notion d’agression indirecte, on est conduit à s’intéresser de plus au près au comportement interne de l’Etat. L’agression indirecte suppose que des bandes armées, des réseaux terroristes, exercent une violence ouverte contre un Etat, et que celui-ci mette en cause, non seulement ces bandes ou ces réseaux, mais l’Etat ou les Etats qui leur donnent asile et/ou soutien sur leur territoire ou à partir de leur territoire. Ils n’apparaissent pas directement, mais comme complices actifs ou passifs, instigateurs ou supports. La légitime défense peut alors impliquer que l’on s’en prenne directement à ces Etats, et si la proportionnalité le justifie, que l’on agisse sur leur territoire même pour faire cesser les comportements agressifs. C’est ce qui s’est produit après la 11 Septembre contre l’Afghanistan. Non seulement ce pays donnait aide et asile à Al Qaida, mais en plus il a refusé de livrer les responsables supposés des attentats. Le Conseil de sécurité, avec la résolution 1368 du 12 septembre 2001, a avalisé et confirmé cette modalité de légitime défense, qui a impliqué une ingérence dans les affaires intérieures de l’Afghanistan.

On peut à ce propos s’interroger sur le point de savoir si la légitime défense peut s’exercer directement contre ces bandes armées ou ces réseaux non étatiques, au-delà des Etats supposés les soutenir. A l’encontre de cette hypothèse, deux arguments, l’un de droit, l’autre de fait. Argument de droit : selon la Cour internationale de Justice, l’article 51 consacre la légitime défense des Etats contre d’autres Etats – ce qui semble exclure les acteurs non étatiques. Argument de fait : les bandes ou réseaux agissent toujours à partir d’Etats donnés, ils ne fonctionnent pas hors des espaces étatiques, et la légitime défense va toujours s’exercer sur le territoire de certains Etats, considérés comme complices. Dès lors l’hypothèse d’une légitime défense en dehors du cadre interétatique est à la fois sans base légale et sans objet concret. On peut répondre sur ce double terrain. D’une part, l’article 51 ne limite nullement l’agression armée, et donc la légitime défense, à l’action d’un Etat, et rien n’autorise la CIJ à modifier la Charte en ajoutant une référence et donc une condition qui n’y figure pas. Le Conseil de sécurité, dans la résolution 1368, ne vise au demeurant que les attentats du 11 Septembre et leurs auteurs, et non des Etats. D’autre part, le phénomène des bandes et réseaux tire profit de la défaillance d’Etats parfois incapables de contrôler leur territoire, et il semble fondé que l’on puisse atteindre ces agresseurs sans pour autant mettre en cause l’Etat lui-même.

En revanche, rien dans la Charte ou la pratique ne semble consacrer un droit à la légitime défense internationalement protégé de groupes ou de communautés victimes à l’intérieur des Etats d’atteintes au droit humanitaire. Si tel était le cas, l’intervention d’humanité deviendrait une modalité de la légitime défense collective : les Etats qui agiraient pour faire cesser ces atteintes concourraient à la légitime défense des groupes ou communautés visés, et la légalité formelle rejoindrait la légitimité. Or on ne s’est pas fondé sur un tel droit pour intervenir au Kosovo en 1999, par exemple, voire en Iraq pour défendre les Kurdes en 1991, pas davantage que l’on ne le mentionne pour le Darfour en 2005. Le droit de légitime défense relève de la protection de l’Etat, non des groupes ou communautés qui vivent en son sein. Pour leur venir en aide, ce qui est certes légitime, il faut alors chercher un autre motif acceptable, un autre fondement, et c’est ici qu’intervient de façon autonome la notion d’intervention d’humanité.

- La doctrine de l’intervention d’humanité peut être envisagée aussi bien sous l’angle de sa légitimité que dans son rapport avec la légalité internationale. La légitimité de telles interventions ne semble guère douteuse. Qui mettra en cause l’utilisation de la force armée pour faire cesser sur le terrain, y compris contre le gouvernement local, des exactions systématiques, des massacres de masse contre des populations civiles, reposant le plus souvent sur une discrimination à l’égard de certains segments de la population ? Lorsque ces interventions ont eu lieu en pratique, elles n’ont guère été contestées dans les faits – et l’on peut songer aux Khmers rouges, à l’élimination de Idi Amin Dada ou de l’Empereur Bokassa. On a, a contrario, déploré l’ignorance ou la négligence qui ont favorisé les massacres au Rwanda, cependant que l’inaction au Darfour n’est approuvée par personne. Les débats suscités par l’affaire du Kosovo ont en outre provoqué un débat dont le rapport Evans-Sahnoun, remis au secrétaire général, et sur lequel on reviendra, est le résultat le plus récent. Il a notamment affirmé « la responsabilité de protéger ».

Il paraît toutefois plus aléatoire de fonder légalement un tel droit d’intervention. Plusieurs obstacles apparaissent aussitôt. Le premier est celui de l’article 2 § 4 de la Charte, qui paraît interdire en principe l’usage de la force armée par les Etats. Une lecture plus attentive montre cependant qu’il réglemente l’usage de la force davantage qu’il ne l’interdit : il ne l’interdit que contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat - deux hypothèses particulières – ou de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies – une hypothèse générale. Or l’intervention d’humanité ne rentre dans aucune de ces hypothèses. Un second obstacle est celui de la souveraineté de l’Etat qui est l’objet de l’intervention. Mais il ne saurait soutenir que les atteintes au droit humanitaire commises sur son territoire relèvent de ses affaires intérieures ; ces questions sont internationales par nature. Au surplus, les Conventions de Genève contiennent des stipulations qui peuvent fonder positivement un tel droit d’intervention : l’article 1 commun aux quatre Conventions stipule que « Les H.P.C. s’engagent à respecter et à faire respecter (la présente Convention) en toutes circonstances » : tel est bien l’objet de l’intervention d’humanité.

Au surplus, la doctrine de l’intervention d’humanité peut être fondée sur une interprétation rigoureuse des textes juridiques qui concernent tant la réglementation du recours à la force que le droit humanitaire international. Il ne s’agit pas en l’occurrence de réagir par la force contre la violation des droits de l’homme en général, mais bien contre des atteintes graves portés à des obligations qualifiées d’« intransgressibles » par la C.I.J. (Avis du 8 juillet 1996 sur la licéité de l’emploi des armes nucléaires.). Elles sont notamment mentionnées dans l’article 3 commun aux quatre Conventions de Genève, relatif aux conflits armés non internationaux, c’est à dire aux rapports entre un Etat et ses propres ressortissants. Cet article prohibe spécialement les atteintes à la vie des non-combattants, les tortures et traitements cruels, les prises d’otages, les atteintes à la dignité des personnes .. Dans une optique plus large, on peut y joindre les incriminations résultant du Statut du T.P.I. relatif à l’ex-Yougoslavie. Au surplus, certaines de ces prohibitions se sont incorporées au droit coutumier international.

On peut alors préciser les caractères que de telles actions militaires conduites par des Etats devraient respecter pour mériter la qualification d’intervention d’humanité. D’abord, elle doivent être fondées sur des atteintes particulières au droit international humanitaire, qui détruisent ou menacent la vie de collectivités sans que l’Etat territorial s’y oppose. Toute atteinte au droit international ne saurait justifier un recours à la force. Une atteinte à des obligations qualifiées est nécessaire. Ensuite, les moyens militaires mis en œuvre doivent correspondre aux objectifs poursuivis, en fonction non pas tant d’un principe de proportionnalité – comme dans le cas de la légitime défense – que d’un principe d’adéquation. Il serait en effet inacceptable qu’une intervention d’humanité porte elle-même atteinte au droit humanitaire. Toutefois, une intervention d’humanité reste discrétionnaire, c’est à dire que nul Etat n’est tenu de l’entreprendre ou d’y concourir, et que ceux qu’elle vise à protéger n’ont pas un droit propre à faire valoir à l’encontre de ceux qui ne la pratiqueraient pas. On peut même ajouter qu’en réalité les intervenants doivent avoir dans l’opération qui comporte toujours des risques et des coûts, un intérêt spécial – qui peut être d’ordre régional, ou répondre à leur attachement aux valeurs menacées.

On peut toujours discuter soit de la réalité des faits que l’on invoque, soit de la qualification de tel ou tel comportement. La répétition, le caractère notoire de tels actes, la constatation objective de leur existence, l’incapacité patente de l’Etat territorial d’y mettre fin et de les réprimer, voire sa complicité ou sa responsabilité principale dans leur commission, suffisent pour justifier qu’une intervention extérieure y mette fin. Encore faut-il définir de façon aussi objective que possible la réalisation des conditions d’une telle intervention. Il faut certes tenir compte de l’urgence, qui interdit un examen trop prolongé de la situation en cause, et notamment une procédure judiciaire préalable, qui risquerait fort de retarder l’intervention, voire de la rendre sans objet. Il faut encore considérer la difficulté d’obtenir des informations claires et précises sur les faits en cause. L’exemple du Darfour illustre en revanche la possibilité d’aboutir sur le plan international à des conclusions incontestables. Une commission diligentée par le Conseil de sécurité a constaté la réalité des atteintes au droit humanitaire, et cela devrait suffire. Conseil de sécurité : c’est en venir à la question des instances en mesure et en droit d’agir : le Conseil de sécurité lui-même, ou, à défaut, les Etats, agissant à titre individuel, voire dans le cadre d’autres organisations ou instances que les Nations Unies ?

 III. - La recherche d’instances de légitimation

- Il serait certes satisfaisant pour l’esprit comme pour l’intégrité du système de sécurité collective de la Charte que le Conseil de sécurité , auquel les membres de l’ONU ont confié « la responsabilité principale » du maintien de la paix et de la sécurité (article 24 § 1), constate lui-même la situation et autorise ou ordonne ce type d’intervention. S’il le faisait cependant, l’intervention d’humanité perdrait toute spécificité pour se dissoudre dans l’exercice de ses compétences générales. Elle se ramènerait à l’une des réponses aux hypothèses non spécifiées d’atteinte à la paix ou à la sécurité internationales. Pour établir cette spécificité, on pourrait alors imaginer que le Conseil adopte de façon abstraite et générale une déclaration dans laquelle il reconnaîtrait la validité et la nécessité des interventions d’humanité, à l’instar de la Déclaration, faite par son Président le 31 janvier 1992, considérant comme une menace contre la paix la prolifération des armes de destruction massive. Au-delà de la difficulté politique de son adoption, l’idée d’une telle déclaration soulève cependant des objections juridiques. Le Conseil ne dispose pas d’un pouvoir normatif général, mais peut simplement réagir à des situations particulières. Une résolution spéciale serait donc nécessaire dans chaque circonstance concrète, de sorte que le problème ne serait pas résolu, mais seulement renvoyé et démultiplié. On ne peut en effet considérer qu’elle vaudrait autorisation implicite d’action propre des Etats sans autorisation précise. Sinon les controverses à propos du Kosovo ou de l’Iraq n’auraient pas lieu d’être, et la Déclaration du 31 janvier 1992 pourrait justifier des actions militaires unilatérales contre des Etats proliférants.

Mais que peut-il se passer si le Conseil de sécurité refuse d’agir ou ne peut dégager la majorité requise en son sein ? Dans son rapport sur « La responsabilité de protéger », la Commission Evans / Sahnoun a abouti à deux conclusions, un peu contradictoires. D’un côté, il est de la responsabilité de la communauté internationale de protéger les victimes, et de prendre les mesures nécessaires. Mais, de l’autre, cette responsabilité ne doit pas être exercée par un recours à la force armée par des Etats sans mandat de l’ONU. Le rapport Evans / Sahnoun suggère que l’on recoure alors à la Résolution Acheson (3 novembre 1950) – c’est à dire que l’on substitue une autorisation de l’AG à celle, normalement requise, du Conseil de sécurité. Cette ouverture apparente est illusoire, car nombre d’Etats, majoritaires à l’Assemblée générale, rejettent le concept même d’intervention humanitaire. Ils craignent d’ouvrir ainsi au profit des grandes puissances un droit d’intervention qui ne s’exercerait qu’à l’encontre des pays faibles. La suggestion, également avancée, que les membres permanents du Conseil renoncent dans de semblables situations à utiliser leur droit de veto n’est pas moins illusoire – car le veto ne se découpe pas en tranches, et l’on ne voit pas qu’un Etat qui en dispose accepte de s’en dessaisir. S’il le faisait, comment justifier son maintien pour le reste ?

- Peut-on alors rechercher une légalité alternative du côté d’autres institutions internationales, et notamment l’OTAN  ? On l’a tenté avec l’intervention au Kosovo, action armée pour laquelle on s’est référé, en l’absence de résolution du Conseil, à la position de l’Alliance Atlantique, censée donner une couverture multilatérale à une intervention armée. La question n’est pas ici de savoir si le recours à la notion d’intervention d’humanité était en l’occurrence justifié, mais si l’intervention pourrait servir de précédent dans des hypothèses plus convaincantes. Outre que nombre d’Etats ont rejeté l’idée d’un tel précédent, trois arguments se présentent à l’encontre de cette thèse. D’abord, le Pacte Atlantique, pacte de défense collective de ses membres, ne donne pas compétence à l’OTAN pour décider de telles actions. Ensuite, il ne peut être utilisé pour méconnaître la Charte des Nations Unies, qui l’emporte en vertu de ses propres dispositions sur tout autre traité international. Enfin l’OTAN ne peut être juridiquement considéré comme responsable de l’intervention au Kosovo, qui a été en réalité été conduite par des Etats, agissant sous leur pavillon et suivant leur décision propre. Pour que l’OTAN dispose de semblables compétences, comme de la possibilité d’intervenir plus largement hors l’hypothèse de la légitime défense collective, il faudrait que sa charte constitutive soit modifiée, et qu’elle devienne une organisation de sécurité collective - mai alors que le sens et l’intérêt de l’ONU et du Conseil de sécurité seraient remis en cause et gravement altérés.

- Reste alors l’option de l’action propre des Etats , conduite individuellement ou dans le cadre d’une coalition. Les obstacles sont d’une part les prohibitions du recours à la force, et d’autre part la responsabilité du Conseil de sécurité pour décider des actions coercitives impliquant l’emploi de la force armée. Sur le premier point, les obligations que la Charte établit à l’égard des membres sont d’interprétation restrictive, et le droit général de recours à la force dont disposent ab initio les Etats souverains ne peut être écarté que par des obligations expresses. Or, on l’a vu, l’article 2 § 4 ne comporte pas une interdiction générale. En réalité, on peut fonder l’intervention d’humanité, conduite par les Etats sur les règles actuelles du droit international. Si l’on relit en effet l’art. 2 § 4, on constate qu’elle n’est contraire à aucune de ses prescriptions : elle ne porte pas atteinte à l’intégrité territoriale d’un Etat, ni à son indépendance politique, et elle est certainement conforme aux buts de la Charte.

Sur le second point, on lui oppose toutefois la « responsabilité principale  » du Conseil en matière de maintien de la paix et de la sécurité. Mais une responsabilité principale n’est pas une responsabilité exclusive, et il reste place pour une compétence subsidiaire des Etats si le Conseil ne peut exercer ses responsabilités. Au fond on est à cet égard dans la même situation que pour la légitime défense. Elle peut être exercée, en cas d’urgence, sans autorisation du Conseil. Simplement, là où la légitime défense est explicitement prévue par l’art. 51, l’intervention humanitaire résulte implicitement de son absence d’interdiction par l’art. 2 § 4 – et en la matière tout ce qui n’est pas interdit est autorisé, puisque les Etats sont souverains. Il est vrai que le Conseil a la primauté et que ses décisions peuvent préempter voire diriger les interventions étatiques. Mais si le Conseil n’exerce pas la responsabilité principale dont il est investi, ou si l’on est en dehors de cette responsabilité, les Etats conservent leurs compétences initiales, celles qui n’ont pas été exclues par l’article 2 § 4. Il reste que l’intervention du Conseil renforcerait la légitimité de telles interventions, même si leur légalité est parfaitement soutenable - exemple à fronts renversés de la dialectique légalité – légitimité.

- La question demeure en effet de la légitimité, qui doit écarter la perception d’une intervention réalisée pour des motifs et dans des buts étrangers à l’objet dont elle se réclame. De ce point de vue, la caution d’une institution internationale est clairement un avantage. Encore faut-il que l’intervention ne soit pas perçue comme poursuivant des objectifs intéressés, de l’ordre de la puissance ou des avantages économiques, mais que les faits sur lesquelles elle s’appuie soient objectivement constatés et qu’elle respecte elle-même les valeurs dont elle se réclame. A cet égard l’Union européenne possède des avantages comparatifs importants. Les missions de Petersberg ouvrent une perspective dans cette direction, mais l’absence de moyens militaires adaptés des membres de l’Union est, au moins à l’heure actuelle, un obstacle dirimant. On peut cependant regretter que l’affaire du Kosovo n’ait pas été mise à profit pour dégager une doctrine commune de l’intervention d’humanité, comme intervention de police internationale, destinée à rétablir un ordre public et à faire cesser les atteintes qui lui sont portées. Elle n’est certainement pas une panacée ou un mécanisme en soi satisfaisant, mais au moins, sans mettre en cause, bien au contraire, la sécurité internationale elle pourrait permettre de porter remède à des situations scandaleuses qui alarment justement les opinions publiques.

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