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Gouvernance : le mot et la chose

Questions Internationales n°43, mai-juin 2010

lundi 30 janvier 2012

Le thème de la gouvernance est à la mode, depuis quelques décennies déjà. Le mot est fort ancien, il remonte au français du Moyen Age, puis s’était perdu avant de revenir d’Amérique du Nord. Sous ses nouveaux habits il a d’abord visé la recherche d’une gestion harmonieuse et optimale des entreprises industrielles et commerciales. Il a été ensuite émigré vers l’évaluation et l’amélioration des modes de gouvernement intérieur, spécialement en ce qui concerne les pays pauvres en quête d’assistance internationale. La « bonne gouvernance » devenait un critère pour l’attribution d’aides, instrument de leur conditionnalité et justification d’une intervention extérieure, étrangère ou internationale. Dans son avatar le plus récent, « global governance », le terme vise désormais la régulation efficace et collective des problèmes universels, la gestion des « bien publics mondiaux », en d’autres termes la régulation de la mondialisation.

Leitmotiv des ONG, vocabulaire des experts, la gouvernance relève d’une rhétorique qui aime à baptiser de formules apparemment novatrices des problématiques fort anciennes. Robuste, soutenable, pérenne, oxymore, paradigme, résilience : ces mots séduisent volontiers la plume des chercheurs, voire remplissent la bouche de politiques avides de modernité. Ils semblent renouveler la pensée, alors qu’en réalité ils ne sont qu’une traduction et une transposition de l’anglais, d’un anglais qui s’était nourri de termes eux-mêmes issus du français ou du latin. Ces oncles d’Amérique sont moins riches de sens que du prestige d’une approche scientifique qu’ils invoquent volontiers, même s’ils reposent sur des métaphores plus que sur des définitions rigoureuses.

Cela ne signifie pas qu’ils soient vides de sens et ne relèvent que d’un pur pédantisme. Cela ne signifie pas non plus qu’ils ne recouvrent qu’un discours illusoire qui revêtirait des concepts trompeurs d’un terme flatteur, flatteur bien qu’obscur, flatteur parce qu’obscur. La gouvernance en particulier, invoquée à tort et à travers, n’est-elle qu’une formule qui servirait à anoblir des idées fausses, à l’instar de ces casinos qui blanchissent l’argent sale ? Non pas. Le mot recouvre à l’inverse des aspirations multiples, qu’il faut tenter d’analyser pour en saisir les diverses composantes, et des réalités complexes qu’il faut distinguer pour en apprécier l’utilité concrète. Ses connotations, les références sur lesquelles il s’appuie, les données qu’il invoque, les réformes qu’il implique, tout cela doit être considéré pour le juger : fausse monnaie ou nouveau concept organisateur ?

S’il fallait ici synthétiser, au risque de les caricaturer, les conclusions que l’on peut en tirer, elles reposeraient sur deux propositions. D’une part elle est elle est fondamentalement une idée anti-étatique, et à ce titre repose sur une aspiration davantage que sur une réalité, elle désigne un désir plus qu’un aboutissement ; d’autre part ses occurrences actuelles résultent de sa récupération par les Etats, qui en bricolent des substituts plus qu’ils ne se prêtent à sa mise en œuvre par leur propre dépassement.

La gouvernance en négatif

Observons en premier lieu que la gouvernance, même envisagée de façon positive, désigne, en creux, des manques : la question de la gouvernance ne se pose qu’en l’absence d’un gouvernement, au minimum d’un bon gouvernement. Or il est clair qu’il n’existe pas de gouvernement de la société internationale. Nulle autorité centrale n’y est en mesure d’édicter de façon universelle et autoritaire des règles communes. La gouvernance n’est également invoquée que si n’existe aucun phénomène de domination mondiale, individuelle ou collective, soit par hégémonie ou leadership d’un Etat ou d’un groupe d’Etats, soit par pouvoir normatif d’institutions internationales disposant d’une puissance juridique appropriée. Si en effet existent de telles autorités, de fait ou de droit, le terme convenable n’est plus celui de gouvernance, mais de décisions, de règles, de normes, tout le vocabulaire classique de la politique et du droit.

La gouvernance est donc une tentative de réponse à ces absences, qu’elle désigne tout autant. Elle est ainsi le nom d’un manque, et celui du désir d’y remédier. Mais ce remède est en quelque sorte homéopathique, parce que s’il s’inspire des méthodes de gouvernement - de la communication et de la négociation spécialement - et des réglementations qu’il dénomme volontiers régulations, il ne peut les imiter qu’à la baisse, avec moins de cohérence, de rigueur, d’autorité. Art du flou, de la persuasion, de la conviction, de l’incitation, il demande l’adhésion et la participation volontaire de ceux qu’il entend diriger et risque du même coup de se perdre dans les méandres de la résistance passive, de la mauvaise foi, de l’immobilisme, de la restriction mentale. Ceci parce que la gouvernance met des moyens faibles au service d’objectifs surdimensionnés, et parce qu’elle tente de contourner la politique par l’invocation d’une sorte de nécessité objective.

Moyens faibles, objectifs surdimensionnés

Les exemples des domaines scientifiques sont les plus significatifs. Biodiversité, environnement, changement climatique, lutte contre les pandémies sont des sujets immenses qui appelleraient des solutions de grande envergure. Encore faudrait-il qu’elles puissent s’appuyer sur des bases scientifiques pleinement établies, vérifiées, incontestables. Or, à des titres divers, la recherche en ces domaines demeure imparfaite, voire biaisée. Sauter d’analyses rapides, d’une communication alarmiste à l’invocation d’une gouvernance mondiale en la matière ne peut qu’exposer à de grands déboires, dont l’échec de la Conférence de Copenhague est un exemple révélateur. La gouvernance dans ce cadre devient une idéologie qui tente de mettre à son service la connaissance scientifique, voire un alibi qui sert subrepticement les intérêts de lobbies – et l’exemple de la prévention de la grippe A, tonneau des Danaïdes d’inutiles vaccins s’impose à l’esprit, tout comme avant lui la grippe aviaire. Quant à l’environnement, au-delà des phénomènes de pollution locale, la connaissance scientifique en la matière demeure modeste et les moyens humains de le transformer ou de le conserver dérisoires par rapport aux phénomènes naturels générateurs de modifications ou catastrophes imprévisibles. A cet égard défendre l’environnement en général pour ignorer, par exemple, la pollution de l’air respirable des zones urbaines sur lequel il serait possible d’agir relève de l’assassinat par enthousiasme.

Les domaines scientifiques ne sont pas seuls en cause, car l’idée de gouvernance a aussi beaucoup à voir avec celle de justice, la justice d’Antigone, la revendication d’une justice supérieure compatissante aux faibles, mais aussi l’œil qui dans la tombe poursuit Caïn. Comment organiser une justice internationale pénale qui ne laisse aucune atteinte grave au droit humanitaire, aucun crime international, impunis ? Il faut que de la conscience collective émerge une demande universelle de justice répressive et réparatrice, et l’on ne saurait en réalité l’attendre des Etats, soit qu’ils soient responsables de ces crimes, soit qu’ils soient insuffisamment désireux de la conduire parce qu’ils ont d’autres priorités. Dans le même esprit, il faut condamner et éradiquer des armes telles que les mines ou les armes à sous munitions. Il incombe aux ONG de forcer la main aux Etats, de les contraindre à la négociation, si possible d’en prendre le contrôle pour réaliser ces objectifs. Peut-on pour autant parler en ces matières de gouvernance mondiale ? Certes non, ne serait-ce que dans la mesure où les principaux Etats concernés s’en tiennent soigneusement à l’écart, et que pour les autres il s’agit surtout de postures.

Contourner la politique

Ces exemples illustrent aussi la tentative de contournement de la politique que représente le concept de gouvernance. Là est sans doute la plus grande originalité, et l’apport virtuel du concept de gouvernance. Il est promu par une sociologie qui considère la politique comme un univers artificiel, celui de la domination des gouvernés sur les gouvernants, celui d’une action volontaire sur les hommes et non d’une maîtrise des choses. Elle est à l’inverse adepte d’un solidarisme qui fait du corps social un ensemble autorégulé, qui développe spontanément les normes de comportement, les obligations et les interdits des intérêts des groupes, à partir des contraintes de leur survie et de leur développement, alors que la politique ne ferait qu’exercer la prédation d’une élite à l’encontre des assujettis. Parallèlement à ce rejet de la politique comme technique de division et d’oppression, une négation de la distinction public – privé, une négation de l’espace proprement public, négation qui place sur le même plan acteurs privés de toute nature, individus, groupes militants, firmes transnationales et ces acteurs publics que sont les Etats et les organisations internationales, qui les désacralise dans une vision purement horizontale des rapports sociaux.

La gouvernance serait ainsi une sorte de démocratie organique, une démoarchie, dans laquelle la conscience collective des intérêts à long terme du groupe humain le plus large possible – l’humanité tout entière en asymptote – se forme par l’apport des experts d’un côté, par le militantisme des minorités conscientes et actives de l’autre. De là l’idée du caractère factice des Etats et de leur société, de leurs institutions intergouvernementales, de leurs négociations interétatiques. Il faut leur substituer une société réelle, transnationale, ignorant les frontières, composée d’individus et de groupes concrets, développant ses propres canaux, exprimant de façon directe ses propres revendications. Ces revendications ne font au demeurant qu’exprimer une conscience supérieure et objective, que personne ne devrait contester de bonne foi – ainsi la réalité du changement climatique, la nécessité de réduire les émissions de gaz à effet de serre, l’extinction des espèces comme produit de l’activité humaine, la destruction de la nature par une prédation anthropique généralisée, le devoir de proclamer et garantir le droit humanitaire, toutes valeurs absolues dont les Sages et les Justes sont comptables sur la base d’une auto-élection et d’une reconnaissance mutuelle, en-dehors de tout circuit officiel.

Le thème de la gouvernance s’accompagne ainsi d’une culpabilité ouverte ou latente de ceux qui ne figurent pas dans ces catégories électives, que tous doivent assumer, venant à résipiscence et s’inclinant devant le Savoir et la Conscience. Pour être efficace cependant, il faut bien passer par les canaux des autorités publiques, internes comme internationales. D’où la pression exercée à leur égard, l’influence exercée à leur encontre, qui conduit à une certaine hybridation de la gouvernance : la contestation est négative, pour agir l’altermondialisme ne saurait suffire, il faut peser sur les Etats. On investit les conférences internationales, on les conduit à accepter la participation des ONG, on crée des comités d’experts gouvernementaux tels que le GIEC, on manœuvre pour siéger au nom de certains Etats dans les conférences internationales, on suscite des actions étatiques devant les juridictions internationales …

Mais cette hybridation se retourne, l’équilibre se renverse et bientôt les Etats reviennent en force, domestiquent ou écartent Sages et Justes, saisissent l’aspiration à la gouvernance à leur profit, et entreprennent d’en bricoler des substituts dont le bilan relève jusqu’à présent davantage de la communication que de réalisations substantielles. L’évolution interne des écologistes en est un symbole. On retrouve alors – revanche de la politique - sous des vocables nouveaux les concepts traditionnels d’interétatisme, de concert, de multilatéralisme, d’unilatéralisme, de compromis, animés par les inégalités de puissance, par les lobbies, et marqués par leurs carences, leurs limites, leurs contradictions.

Les substituts de la gouvernance

Que les Etats agissant de concert aient pour mission d’ordonner et d’organiser la société internationale n’est pas une idée neuve. Elle est au contraire aussi ancienne qu’eux, quoiqu’il ait fallu attendre le XIXe et surtout le XXe siècle pour assister à des réalisations – la SdN, l’ONU et l’ensemble des institutions spécialisées pour se limiter aux organisations à vocation universelle. On a cherché alors à tirer les leçons des deux guerres mondiales pour en éviter le retour. Plus récemment, la thématique du « Nouvel ordre économique international » lancée par les pays du tiers monde et appuyée par le « Groupe des 77 » au cours de la décennie soixante dix en faveur de leur droit au développement se déclinait sur de nombreux plans, juridique, alimentaire, culturel … – et maintenait les Etats en son cœur. Elle n’a pas survécu au mur de Berlin, elle a rejoint le riche musée des utopies sans postérité active. Le « Nouvel ordre international » dont avait ensuite parlé le Président George Bush père, sans lui donner de contenu précis, n’a pas non plus prospéré. Il a été remplacé par l’appel à une compétition économique sans entraves, dont la création de l’OMC en 1994, fortement soutenue par les Etats-Unis, a été l’instrument. Mais les conséquences et vicissitudes de cette compétition ont remis au premier plan la nécessité de régulations interétatiques concertées.

De la dérégulation à la prédation

La réalité a d’abord été celle de la dérégulation, inspirée depuis quelques décennies déjà par les Etats-Unis et dirigée par eux. Elle a conduit à une compétition accrue entre Etats et sociétés, notamment sur le plan économique, le marché ayant tendance à tout subordonner à une logique marchande, et par là l’économie a tout dominer. Elle a entraîné une perte de maîtrise des Etats sur l’espace public et la promotion des firmes transnationales comme agents de l’internationalisation. C’est dans ce contexte que l’on a parlé de transnationalisation, de reflux des Etats, d’émergence des sociétés civiles, et que le thème d’une gouvernance alternative a pu se développer. La logique ouverte et compétitive des relations internationales a semblé reléguer les Etats à des missions de police, internes comme internationales, gardiens de l’ordre plus qu’animateurs du changement, ou simples garants du changement par restriction de leur emprise sur les rapports collectifs, largement privatisés. Cette évolution a cependant mis au premier plan le rôle des Etats-Unis, non seulement parce qu’ils en étaient les instigateurs, mais aussi parce qu’ils en étaient les principaux bénéficiaires, y étant les mieux préparés et les plus adaptés.

Mais deux phénomènes successifs ont montré les limites et souligné la contradiction de cette politique. D’un côté les attentats du 11 Septembre ont remis au centre des relations internationales questions de sécurité et réponses étatiques, et réponses américaines. D’un autre, la crise financière puis économique de la fin de la décennie 2000, succédant à d’autres moins accusées ou plus localisées, a mis en valeur la responsabilité des Etats-Unis dans son déclenchement. L’exportation de leur modèle, le jeu suivant leurs règles ou l’agglomération plus ou moins volontaire autour de leurs intérêts sont apparus relever d’une logique prédatrice, nuisible au reste du monde et destinée à faire financer leurs politiques et prospérer leur société par les autres – comme si leur hégémonie leur permettait de prélever un tribut sur autrui. Tout un ensemble de données y conspiraient : domination linguistique et culturelle, supériorité militaire, maîtrise des ressources énergétiques, poids de leurs normes dans les domaines bancaires et commerciaux, mobilisation des institutions publiques au service de leurs intérêts économiques, complaisance d’un monde extérieur désireux d’imiter le modèle américain …

De la gouvernance au concert

Parallèlement toutefois, durant les décennies qui ont suivi la chute du mur de Berlin, on avait assisté à des tentatives de mise en œuvre de cette gouvernance hybride que l’on a évoquée. L’Union européenne, parangon des réglementations juridiques, du multilatéralisme, de la participation des groupes privés de toute nature à la décision publique, y avait contribué, plus par ses Etats membres que par elle-même au demeurant. Conférence de Rio sur l’environnement et le développement (1992), Protocole de Kyoto sur l’environnement (1997), Convention d’Ottawa sur les mines antipersonnel (1997), de Rome sur la Cour pénale internationale (1998), et sur un plan plus strictement interétatique Traité sur l’interdiction complète des essais nucléaires (1996) ou appui aux régimes préventifs de non prolifération des armes de destruction massive en étaient des instruments. Mais les Etats-Unis, tout comme d’autres grands Etats, se sont tenus à l’écart pour de multiples raisons. Quant aux tentatives de réforme des Nations Unies, avec l’objectif d’adapter l’institution aux données nouvelles de la société internationale, elles ont tourné court, tout de même que le processus de négociation au sein de l’OMC reste bloqué.

Ainsi les mécanismes multilatéraux d’un côté, même rénovés par l’intrusion des sociétés civiles, et les institutions universelles de l’autre semblent en panne. Le Conseil de sécurité lui-même, organe le plus puissant et le plus actif en termes de sécurité internationale, n’a qu’une efficacité intermittente. Dans ces conditions, c’est à des techniques plus anciennes, et non plus récentes ou innovantes, que l’on est conduit à faire appel, celle du concert interétatique, celle de la recherche du consensus entre grandes puissances. On remet ainsi l’accent sur les Etats - et surtout sur les grands Etats. Loin de l’illusion d’une démoarchie, on rétablit la primauté de la hiérarchie dans la société interétatique : tel est le G20. Il incorpore les puissances émergentes, il a également pour mérite d’intégrer les Etats-Unis, et ainsi de chercher à les encadrer. Sa priorité est celle de la régulation du système bancaire, pour favoriser la sortie de la crise actuelle et prévenir son retour, mais rien n’est acquis à cet égard. Il a toutefois une vocation plus large, il est le substitut actuel de la gouvernance, et son ordre du jour virtuel est impressionnant.

Sur le plan économique et social, les problèmes de la monnaie internationale, de l’équité des échanges, du développement, de l’environnement s’imposent à lui. S’il réussit, il aura à s’intéresser aux questions de sécurité, y compris le terrorisme et la non prolifération. Mais son véritable défi est de parvenir à engager et à canaliser les Etats-Unis et de faire en sorte qu’ils s’intéressent, davantage qu’ils ne le font, à une gouvernance internationale qui ne serait pas que la seule projection et protection de leurs propres intérêts. Seuls en effet ils peuvent convaincre les puissances émergentes et les entraîner, et d’abord la Chine, dans un effort accru de gouvernance qui substituerait la coopération, des échanges réglés et la communauté d’intérêts à une compétition sauvage, destructrice à terme de toute société internationale organisée et pacifique.

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