Défis et avenir de la coopération internationale

Ramses 2018, p. 62-67.

mercredi 22 novembre 2017

La coopération internationale est fondamentalement une coopération entre Etats. Sans doute d’autres formes de coopération impliquant des acteurs internationaux non étatiques se sont-elles développées au cours des décennies récentes, qu’il s’agisse de firmes transnationales ou d’ONG de diverses natures, mais pour les qualifier on recourt à d’autres termes, tels que la transnationalisation des relations internationales, voire la dynamique de la société civile internationale. Outre que ce type de relations non étatiques conserve toujours la présence des Etats en arrière-plan, même si parfois elle peut les concurrencer, l’essentiel des rapports internationaux demeure dominé ou médiatisé par les Etats, et en leur sein par les gouvernements. Parler de coopération entre eux revient à s’interroger sur les données contemporaines et prévisibles de leurs relations diplomatiques et de leurs fruits.

 Le socle du multilatéralisme

Les dimensions de cette coopération se sont étendues et diversifiées au cours du XXe siècle. Etendues puisqu’elles ont désormais un caractère universel, et qu’elles sont régies par un ensemble de conventions multilatérales qui constituent l’armature des relations pacifiques entre Etats. Diversifiées en un double sens. D’un côté elles saisissent les domaines les plus variés de la vie en société, au lieu d’être cantonnées comme traditionnellement dans les strictes relations entre gouvernements. De l’autre elles impliquent le truchement d’organisations internationales, au centre desquelles l’ONU, qui a vocation à coordonner l’ensemble des relations multilatérales, voire dans des cas précis à prendre des décisions qui s’imposent à tous les Etats.

L’architecture de la coopération internationale est ainsi organisée autour d’un nombre limité mais significatif de grandes conventions internationales, universelles ou quasi-universelles. Elles sont à l’origine d’un ensemble de règlements et de pratiques qui constituent autant de régimes. Bien sûr, la Charte des Nations Unies qui depuis 1945 a acquis la participation de tous les Etats reconnus comme tels. Elle créée une institution mais elle contient aussi les règles cardinales de la paix et de la sécurité internationales. On peut également mentionner, dans le domaine des espaces internationaux, le Traité sur l’espace extra-atmosphérique de 1967, la Convention de Montego Bay sur la mer de 1982. Dans le domaine de la sécurité, le Traité sur la non prolifération des armes nucléaires (TNP, 1970) est au cœur d’un dispositif qui vise à maîtriser la prolifération, tandis que d’autres traités, comme la Convention contre les armes biologiques de 1972 puis la Convention interdisant les armes chimiques de 1993 visent à leur éradication complète. N’oublions pas, dès 1949, la convention contre le génocide puis la Convention contre la torture de 1984, à côté d’autres instruments, qui sanctifient le droit humanitaire.

Sur le plan de l’enracinement des relations pacifiques, qui est une autre dimension de la Charte, ce sont deux conventions des Nations Unies qui tentent d’établir un régime commun en matière des droits de l’homme, depuis 1966. D’autres conventions plus spécialisées suivent. Plus récemment, en 1994, la création de l’OMC a cherché à développer l’ouverture générale des échanges marchands et à régler les conflits de concurrence économique. Voici vingt ans, a été instituée par le Statut de Rome, en 1998, une Cour pénale internationale qui a vocation à juger les grands criminels de guerre et les auteurs de crimes contre l’humanité. C’est enfin le domaine de l’environnement et de la lutte contre le réchauffement climatique qui a été encadrée, et la COP 21 de 2016 est à la fois un aboutissement et une étape dans un processus engagé voici plusieurs décennies.

 Le multilatéralisme en question

Cette entreprise multilatérale a caractérisé le second vingtième siècle et opéré la reconstruction d’un système international organisé après le conflit mondial. Encore ne mentionne-t-on que la coopération universelle, car les coopérations régionales n’ont pas été moins intenses et parfois plus, comme avec et autour de la construction européenne, ou de l’OTAN sur le plan de la sécurité. A ces coopérations diverses, conduites par traités et reposant sur des normes juridiques obligatoires, s’est ajoutée une coopération politique permanente et plus générale, notamment au sein de l’Assemblée générale des Nations Unies et, dans le domaine plus étroit de la sécurité, du Conseil de sécurité. Dans des domaines plus techniques, interviennent les institutions spécialisées des Nations Unies, en matière par exemple de santé, d’alimentation, et largement de communications internationales.

Où en est-on aujourd’hui ? Il est frappant d’observer que la dynamique de la coopération multilatérale, si forte après 1945 en dépit des vicissitudes de la guerre froide, est à peu près arrêtée depuis le début du XXIe siècle. On ne négocie plus guère de grandes conventions, les conférences internationales sont de plus en plus difficiles à organiser, certaines sont en sommeil. La Conférence sur le désarmement qui siège à Genève depuis 1984 a la plus grande difficulté à définir un ordre du jour alors qu’elle avait dominé le débat stratégique universel. Les quelques conventions en matière d’armements conclues au cours des années récentes l’ont été hors de son cadre et leur acceptation est loin d’être universelle. Les négociations au sein de l’OMC sont arrêtées depuis l’échec du dernier cycle d’ouverture des échanges. La COP 21 pourrait, en 2016, paraître une exception, mais en réalité elle se borne pour l’essentiel à un ensemble d’engagements unilatéraux par nature précaires et son importance est plus médiatique qu’opérationnelle. Il en est de même du Traité de 2013 sur le commerce des armes.

Cette quasi paralysie de la dynamique multilatérale est accompagnée d’un processus régressif. On a assisté, durant la période positive de l’entreprise, les quarante décennies glorieuses du multilatéralisme, à un perfectionnement croissant des conventions. Elles comportaient par exemple des mécanismes de suivi, de vérification, voire de réactions collectives des parties en cas de manquements. Les conventions les plus récentes ne prévoient plus rien de tel. Le Statut de Rome repose sur la coopération volontaire des Etats parties. La COP 21 est essentiellement déclaratoire, là où la Convention sur l’interdiction des armes chimiques organise un système très intrusif de vérification. Le pic a été atteint avec le traité sur l’interdiction complète des essais nucléaires en 1996, qui intégrait un régime très complet de mise en œuvre et de respect des obligations – mais il n’est pas entré en vigueur. Depuis lors, on est beaucoup plus modeste, et le principe d’une convention semble aussi important que son contenu. C’est ainsi que la Convention d’Ottawa sur l’interdiction des mines antipersonnel, ou que sa suivante en 2008 sur les bombes à sous munitions ne comportent pas de stipulations sur leur vérification.

Une autre dimension de ce processus régressif affecte une partie non négligeable des grandes conventions en vigueur. Elles sont faites pour vivre et s’adapter par des pratiques et des instruments complémentaires. A défaut leur utilité est amoindrie. C’est ainsi que le Traité de 1967 sur l’espace extra-atmosphérique, s’il reste la charte de l’espace, demanderait à être développé et précisé sur de nombreux points en raison de la multiplication des activités et des acteurs spatiaux, mais qu’il semble intouchable. Que la prolifération nucléaire rampante démontre les insuffisances du TNP sans que l’on puisse les corriger. Que la CPI instituée par le Statut de Rome est vivement critiquée, loin de l’universalité et fort peu efficace. Que la Convention de Montego Bay et le Tribunal du droit de la mer qu’elle a créé n’empêchent pas divers différends relatifs aux espaces maritimes, parfois menaçants pour la sécurité, dans un contexte où l’attraction des Etats pour les ressources maritimes et les espaces insulaires stratégiques s’accroît.

 Un défi pour la coopération internationale

On peut tenter d’expliquer cette inversion de la dynamique multilatérale par des raisons conjoncturelles, liées à la dégradation des relations entre Etats depuis une quinzaine d’années à la suite des attentats du 11 Septembre. Le retour des tensions internationales, la méfiance entre partenaires qui ne permettent pas de conduire des négociations dans un climat de confiance sont certainement en cause. Le 11 Septembre a rompu avec les perspectives positives pour les relations internationales ouvertes par la chute du mur de Berlin et ses suites. On imaginait, au cours de la décennie suivante, une mondialisation heureuse. Elle aurait entraîné un multilatéralisme d’un nouveau type, avec la participation active de représentants des sociétés civiles, et l’élaboration du Statut de Rome semblait ouvrir une nouvelle période dans cette direction. Mais le 11 Septembre et ses prolongements ne suffisent pas à expliquer le déclin du multilatéralisme. La guerre froide, qui a connu des crispations beaucoup plus fortes, n’a pas empêché la conclusion d’importants traités dans le domaine qui était en son cœur, la sécurité. On est donc davantage dans la constatation que dans l’explication.

Il en est de même avec l’unilatéralisme diplomatique et militaire qui s’est développé dans les rapports internationaux ces dernières décennies, de l’affaire du Kosovo en 1999 à l’intervention américain en Iraq en 2003 puis à celles de la Russie en Géorgie en 2008 et en Ukraine en 2014. L’unilatéralisme a toujours existé, et l’on en trouverait de nombreux exemples, mais il allait de pair avec la négociation, alors qu’à l’heure actuelle le sentiment prévaut qu’il se substitue à la négociation, qu’il la préempte voire l’exclut. L’unilatéralisme est d’abord américain, et il est antérieur au 11 Septembre. Les Etats-Unis se sont tenus à l’écart du multilatéralisme à vocation universelle depuis bientôt trente ans, lorsqu’ils ont refusé de participer à la Convention de Montego Bay, qu’ils n’ont toujours pas ratifiée. Même refus pour le traité sur l’interdiction complète des essais nucléaires ou pour le Statut de Rome. Il est clair que cette attitude n’incite guère de grands Etats à accepter ces conventions, et la Chine, la Russie, l’Inde sont tentés de suivre l’exemple américain. Les plus attachés au multilatéralisme restent les pays européens.

L’une des hypothèses que l’on peut formuler pour expliquer ce déclin est celle de l’hétérogénéité croissante des Etats et des sociétés. Hétérogénéité sur le terrain des intérêts comme sur celui des valeurs. Pour les intérêts, les oppositions nées de la concurrence économique engendrée par la mondialisation se sont avivées. Entre pays à niveau économique comparable, les risques de concurrence faussée, d’accords déséquilibrés, ajoutés aux tendances protectionnistes de la plupart, entravent par exemple l’avenir du projet de TAFTA et même du CETA. C’est également l’une des raisons du Brexit. Avec les pays moins développés, la crainte des délocalisations d’un côté, des investissements extérieurs envahissants d’un autre nuisent également aux accords en matière économique et financière. On voit ainsi les Etats-Unis rejeter le Traité transpacifique et vouloir rompre avec l’ALENA. Pour les valeurs, la lutte contre le terrorisme islamique ou contre la prolifération des armes de destruction massive ne suscite pas le même sentiment d’urgence chez certains pays que dans les pays occidentaux. Sur un autre plan, les droits de l’homme sont loin d’être considérés par tous les Etats comme une priorité, voire une nécessité. Il manque à la société internationale les valeurs communes et un agenda sur lequel tous pourraient s’accorder sur la base de compromis équilibrés.

 Les perspectives de coopérations internationales inégalitaires

Une autre raison de l’unilatéralisme croissant et du recul du multilatéralisme qu’il provoque est la contestation plus ou moins feutrée par les puissances dominantes de l’égalité entre Etats. Il existe un effet égalisateur du multilatéralisme, fondé sur l’égalité des parties et la réciprocité des obligations. Les Etats-Unis, d’autres à leur suite, n’acceptent pas d’être traités comme des Etats ordinaires, et récusent l’idée de se voir soumis aux mêmes règles que les autres. C’est ainsi que les Etats-Unis trouvent parfaite la Convention de Montego-Bay, voire la CPI, pour d’autres qu’eux mais se fondent sur leur exceptionnalisme supposé pour n’y pas participer. Ils veulent peser sur les négociations, mais pas s’engager ensuite, alors même qu’il avait été tenu grand compte de leurs intérêts dans la rédaction des textes. De grands pays comme la Chine, l’Inde, la Russie, le Brésil ou autres émergents, mais aussi des pays sensibles comme Israël sont ravis de cet exemple pour leur emboîter le pas, de façon systématique ou ponctuelle. Et sans la participation de ces puissances, le multilatéralisme perd beaucoup de son intérêt. L’universalité ne consiste pas seulement à compter, mais aussi à peser les participations. Quel peut-être l’avenir de la CPI sans les Etats-Unis ? Du traité sur l’interdiction complète des essais nucléaires si les Etats particulièrement intéressés ne le ratifient pas ? Des traités interdisant certains types d’armement si les grands producteurs et utilisateurs se tiennent à l’écart ? On entreprend actuellement de négocier un traité sur l’interdiction complète des armes nucléaires, à l’initiative de l’Assemblée générale de l’ONU. Il est clair que les Etats dotés de ces armements se tiennent à l’écart du processus. On voit bien la pression politique, mais le destin d’un tel traité ?

En vérité le multilatéralisme réussi suppose l’accord et même l’initiative des grandes puissances, comme ce fut le cas au cours des décennies glorieuses de la seconde moitié du XXe siècle. Ces puissances préfèrent désormais, tout au moins pour les plus importantes, les négociations régionales ou bilatérales dans lesquelles leur poids est moins dilué et leurs intérêts mieux protégés. L’UE peut être mise à part, parce qu’elle repose sur une conception normative et plus égalitaire des relations internationales, mais son culte affiché du multilatéralisme est un peu déphasé dans le nouveau contexte international. Subsiste cependant un multilatéralisme aristocratique, combinant obligations universelles et rôle prépondérant des grandes puissances, qui est celui du Conseil de sécurité. Il prend dans le cadre de ses compétences, la paix et la sécurité internationales, des décisions qui s’imposent à tous les Etats, mais ce sont les cinq membres permanents qui sont les maîtres du jeu. La Conseil a étendu très largement sa compétence à des questions qui pourraient sembler éloignées de la sécurité au sens classique, comme l’environnement ou la santé publique, mais les membres permanents ne s’entendent qu’épisodiquement. Autant qu’une question de méthode, l’érosion de la coopération internationale est largement le fruit du désaccord entre grandes puissances. Lorsqu’en revanche elles s’entendent, elles peuvent imposer à tous leur coopération préférentielle, et un exemple en est fourni par le Traité de 1959 sur l’Antarctique qui reconnaît un rôle particulier à certaines puissances.

Une autre dimension de l’inégalité dans la coopération est celle de la privatisation de certains domaines des relations internationales. L’informatique, le sport sont par exemple des activités transnationales par nature. Elles génèrent des ressources considérables et ne sont que peu réglementées par des instruments interétatiques. Elles tendent à être encadrées par leur propre droit, un hybride de droit internes et de droit corporatif, élaboré par des acteurs nationaux ou internationaux non étatiques. Derrière l’apparence de ces réglementations semi-privées apparaît cependant la présence de droits internes, notamment du droit américain. C’est particulièrement le cas pour Internet, et l’on connaît le poids des acteurs et du droit américains dans son développement et son exploitation. Il en est également ainsi dans le domaine économique. Le droit transnational, qui régit nombre de transactions commerciales internationales, les règles de l’arbitrage international qui le mettent en œuvre et sont une partie très vivante de la coopération internationale dérivent pour beaucoup de la Common Law et traduisent une domination croissante du droit anglo-saxon. Des traités multilatéraux pourraient corriger cette influence en rééquilibrant les approches juridiques. Mais c’est loin d’être toujours le cas. Dans le cadre du Statut de Rome par exemple, alors même que les Etats-Unis n’y sont pas parties, c’est une procédure accusatoire de type américain qui est appliquée. Ce sont aussi les institutions internationales publiques qui se trouvent concurrencées par des Fondations américaines, par exemple l’OMS par la Fondation Bill et Melinda Gates.

 Bibliographie choisie

  • Bertrand Badie et Guillaume Devin (dir.) : Le multilatéralisme – Nouvelles formes de l’action internationale, La Découverte, 2007
  • Evelyne Lagrange, Jean-Marc Sorel (dir.) : Droit des organisations internationales, LGDJ, 2013
  • Alexandra Novosseloff (dir.) Le Conseil de sécurité de l’ONU, CNRS Biblis, 2016
  • Rubrique Mondialisation, multilatéralisme et gouvernance globale, in Annuaire Français de Relations Internationales (AFRI, depuis 2000), dir. Emmanuel Decaux, Centre Thucydide, afri-ct.org.
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